Апелляционное определение Пермского краевого суда от 14.05.2014 по делу N 33-3990/2014 <Об оставлении без изменения решения Ленинского районного суда г. Перми от 24.02.2014, которым были признаны недействующими пункты 1-11 Перечня должностных лиц администрации г. Перми ">

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 мая 2014 г. по делу № 33-3990/2014

Судья Алексеев А.А.

Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда в составе
председательствующего Судневой В.Н.,
судей Горбуновой О.А., Кустовой И.Ю.
при секретаре С.
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Перми 14 мая 2014 года дело по апелляционной жалобе администрации г. Перми на решение Ленинского районного суда г. Перми от 24 февраля 2014 года, которым постановлено:
"признать недействующими с момента принятия пункты 1-11 Перечня должностных лиц администрации г. Перми (Пермского городского округа), уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденного Постановлением администрации г. Перми от 1 июня 2012 г. № 249 (в ред. от 16 сентября 2013 г.), в части слов "(в соответствии с должностными инструкциями)".
Ознакомившись с материалами дела, заслушав доклад судьи Горбуновой О.А., объяснения представителей заинтересованного лица Б., Ю. и В., прокурора Третьяковой О.В., судебная коллегия

установила:

Постановлением администрации города Перми от 01 июня 2012 года № 249 утвержден Перечень должностных лиц администрации города Перми (Пермского городского округа), уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, согласно которому в пунктах 1-11 поименованы начальники соответствующих функциональных органов администрации города Перми, их заместители, начальники отделов, заместители начальников отделов, начальники секторов, консультанты, главные специалисты, специалисты (в соответствии с должностными инструкциями).
Протест прокурора г. Перми от 08 августа 2013 года с требованием привести в соответствие с законодательством пункты 1, 5, 7 указанного Перечня администрацией г. Перми был отклонен.
Прокурор г. Перми обратился в суд с заявлением о признании несоответствующими законодательству и недействующими пункты 1-11 Перечня должностных лиц администрации города Перми (Пермского городского округа), уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденного Постановлением администрации города Перми от 01 июня 2012 года № 249 (в редакции от 16 сентября 2013 года), в части слов "(в соответствии с должностными инструкциями)".
Требования мотивировал тем, что ссылка в Перечне на должностную инструкцию, которая, являясь локальным правовым актом, устанавливающим круг полномочий работника, не подлежит обнародованию, свидетельствует о неопределенности круга должностных лиц органа местного самоуправления, наделенных правом возбуждать дела об административных правонарушениях, чем создаются предпосылки для проявления коррупции - злоупотребления служебным положением, злоупотребления полномочиями вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
Судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе администрация г. Перми, приводя следующие доводы. Считает, что оспоренный прокурором Перечень не является нормативным правовым актом, поскольку не содержит обязательных для неопределенного круга лиц норм, определяющих правила поведения. Соответственно прокурор не был уполномочен проводить в данном случае антикоррупционную экспертизу, тем более что нормативные правовые акты законодательства об административных правонарушениях прокурор не вправе проверять на наличие коррупциогенного фактора. Считает также, что суд оставил без внимания доводы заинтересованного лица об отсутствии в протесте прокурора на Перечень, отклоненном администрацией г. Перми, ссылки на наличие в нем коррупционной составляющей.
В своем отзыве на апелляционную жалобу прокурор г. Перми просит оставить решение без изменения, считая его законным и обоснованным. В суде апелляционной инстанции представители администрации г. Перми Б., Ю. и В. настаивали на отмене решения суда по изложенным в апелляционной жалобе доводам. Прокурор Третьякова О.В. возражала против отмены решения по изложенным в отзыве доводам.
Судебная коллегия, обсудив доводы участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность решения в пределах доводов апелляционной жалобы, не находит оснований для его отмены.
Проверив Перечень должностных лиц администрации г. Перми, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях на соответствие законодательству об административных правонарушениях, включая соответствующее законодательство Пермского края, а также антикоррупционному законодательству, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанный нормативный правовой акт противоречит ему и признал указанный Перечень недействующим в части слов "(в соответствии с должностными инструкциями)".
Выводы суда первой инстанции судебная коллегия признает правильными.
Согласно части 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.
В силу статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 года № 668-ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях" органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений осуществляют государственные полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях в соответствии с Законом Пермского края "Об административных правонарушениях". В рамках осуществления указанных государственных полномочий органами местного самоуправления, в том числе, определяется перечень должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Законом Пермского края "Об административных правонарушениях". Частью 6 статьи 3.6 Закона Пермского края от 01 ноября 2007 года № 139-ПК "Об административных правонарушениях" к должностным лицам органов местного самоуправления, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, относятся:
руководители органов местного самоуправления, их заместители;
руководители структурных подразделений органов местного самоуправления, их заместители;
лица, замещающие ведущие, старшие муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения исполнения их полномочий, замещаемые путем заключения контракта (трудового договора).
Соответственно формирование Перечня должностных лиц администрации г. Перми, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предполагало включение в него помимо руководителей органа местного самоуправления, его структурных подразделений, их заместителей, конкретные муниципальные должности муниципальной службы.
Невозможность определить, вправе ли должностное лицо, замещающее должность, включенную в Перечень, составлять протоколы об административных правонарушениях, без ознакомления с его должностной инструкцией исключает для граждан, в отношении которых такой протокол составляется, и иных лиц - участников производства по делам об административных правонарушениях, а также должностных лиц и органов, рассматривающих такие дела, - возможность сделать вывод о правомерности действий должностного лица администрации г. Перми по составлению протокола об административных правонарушениях. С учетом отсутствия должностных инструкций должностных лиц администрации г. Перми в свободном доступе указанные граждане и юридические лица лишены возможности убедиться в правомерности действий должностных лиц по составлению протокола об административном правонарушении, что создает неопределенность в применении оспариваемого Перечня.
Само по себе это обстоятельство свидетельствует о том, что Перечень должностных лиц администрации г. Перми, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, вызывает неоднозначное толкование, что, как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (пункте 25), само по себе влечет признание недействующим оспариваемый акт в такой редакции полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Доводы апелляционной жалобы отмену решения не влекут, поскольку выводы суда первой инстанции не опровергают.
Оспариваемый прокурором Перечень, безусловно, является нормативным правовым актом, поскольку обладает всеми признаками такового.
В своем Постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 Постановления). При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ (пункт 10 Постановления).
Из содержания оспариваемого Перечня следует, что он устанавливает круг лиц, которые имеют властные полномочия на составление протокола об административных правонарушениях, соответственно, рассчитан на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, направлен на урегулирование процессуальных вопросов законодательства об административных правонарушениях, принят в установленном порядке и обнародован.
Ссылка автора апелляционной жалобы на то, что оспариваемый прокурором Перечень регулирует вопросы, относящиеся к организации работы администрации города, в связи с этим, не состоятельна. Установление круга лиц, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в отношении неопределенного круга граждан и юридических лиц, т.е. правовое регулирование процедуры привлечения лиц к административной ответственности, по определению, не может быть отнесено к вопросам организации работы администрации города. Соответственно правовой акт, регулирующий порядок привлечения лиц к административной ответственности, содержит процессуальные правовые нормы, т.е. является нормативным.
В порядке нормоконтроля прокурор вправе самостоятельно определять, какой акт прокурорского реагирования принять: обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта либо направить в адрес органа местного самоуправления протест во внесудебном порядке. В связи с этим довод апелляционной жалобы о том, что в протесте от 08 августа 2013 года прокурором города не ставился вопрос о несоответствии законодательству пунктов 1-11 оспариваемого в суде Перечня в части слов "(в соответствии с должностными инструкциями)", отмену решения не влечет.
Кроме того, как правильно указал суд первой инстанции, отсылка к должностным инструкциям вызывает неоднозначное толкование, юридико-лингвистическую неопределенность, и, как следствие, создает предпосылки для проявления коррупции, т.е. согласно подпункту "а" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", злоупотребления служебным положением, дачи взятки, получения взятки, злоупотребления полномочиями, коммерческого подкупа либо иного незаконного использования физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В силу статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ прокуратура Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся, в том числе, прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также государственной и муниципальной службы. В связи с этим довод апелляционной жалобы об отсутствии у прокурора правомочий на проведение антикоррупционной экспертизы оспариваемого нормативного правового акта судебной коллегией также отклоняется.
Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основаниями для отмены решения суда.
Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинского районного суда г. Перми от 24 февраля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Перми - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------