Решение Пермского краевого суда от 02.06.2014 по делу N 3-52/2014 <О признании недействующими абзаца 1 пункта 1, пунктов 2, 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия, утвержденного Указом губернатора Пермского края от 21.12.2012 N 105>
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 2 июня 2014 г. по делу № 3-52/2014
Пермский краевой суд в составе
председательствующего судьи Филатовой Е.С.
при секретаре Т.,
с участием прокурора Богомоловой Е.П., представителя губернатора Пермского края Б.Л., действующей на основании доверенности,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Пермского края Черкасова В.А. о признании недействующим нормативного акта в части,
установил:
Указом губернатора Пермского края от 21.12.2012 № 105 утверждено Положение об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия. Данный указ опубликован в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края № 51 от 24.12.2012.
Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абз. 1 п. 1, п.п. 2, 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия (далее Положение), утвержденного вышеназванным Указом, на том основании, что с 01.01.2014 вступили в силу изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, внесенные Федеральным законом от 02.07.2013 № 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов". Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ дополнен ст. 26.3-3, предусматривающей проведение оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в связи с чем оспариваемые нормы Положения стали противоречить федеральному законодательству. Абзацем 1 п. 1, п. 2 Положения определены дополнительные критерии нормативных правовых актов, в отношении которых должна проводиться оценка регулирующего воздействия, нежели в ст. 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999, сужен круг подлежащих оценке проектов актов по критерию регулируемых ими отношений (предоставление поддержки и государственных услуг предпринимателям и инвесторам, установление требований к их деятельности). В п. 5 Положения разработчики проекта акта самостоятельно определяют наличие в нем положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности или способствуют их введению, возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или консолидированного бюджета Пермского края, а при их наличии - необходимость проведения оценки регулирующего воздействия. Данным пунктом также введен не предусмотренный федеральным законом критерий проектов актов, подлежащих оценке, поскольку в силу п. 3 Положения выявление таких избыточных административных ограничений и является смыслом проведения оценки. Данным положением оценка воздействия не только ставится в зависимость от усмотрения разработчика проекта акта, но и фактически им подменяется.
В судебном заседании прокурор Богомолова Е.П. на удовлетворении заявления настаивает.
Представитель губернатора Пермского края Б.Л. возражает против удовлетворения заявления, представлены письменные возражения (л.д. 16-19).
От привлеченного к участию по делу Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае Б.В. поступил письменный отзыв, в котором указано на необходимость совершенствования Указа губернатора с учетом Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159.
Заслушав участников судебного заседания, изучив материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования основаны на законе и подлежат удовлетворению.
В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 1, 3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают свои правовые акты в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством и не могут осуществлять собственное правовое регулирование за рамками предоставленной компетенции.
Абзацем 5 п.п. "д" п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" указано на необходимость обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации - с 2014 года.
В целях реализации данного Указа Указом губернатора Пермского края от 21.12.2012 № 105 утверждено Положение об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия.
Согласно абз. 1 п. 1 Положения данным нормативным правовым актом определяется порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов законов Пермского края, проектов нормативных правовых актов губернатора Пермского края и Правительства Пермского края.
В соответствии с п. 2 Положения оценке регулирующего воздействия подлежат проекты законов Пермского края, проекты нормативных правовых актов губернатора Пермского края и Правительства Пермского края (далее - Проекты актов), регулирующие отношения, участниками которых являются субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности и касающиеся: государственного регулирования инвестиционной деятельности и предоставления мер поддержки субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности; установления требований к субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности при осуществлении указанной деятельности; предоставления государственных услуг субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Пунктом 5 Положения установлено, что исполнительные органы государственной власти Пермского края и администрация губернатора Пермского края (далее - разработчики Проекта акта): самостоятельно определяют наличие в Проекте акта положений, указанных в пункте 3 настоящего Положения, а при их наличии - необходимость проведения оценки регулирующего воздействия Проекта акта; в случае принятия положительного решения о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия Проекта акта направляют в Департамент посредством интегрированной системы электронного документооборота Проект акта с пояснительной запиской, содержащей сведения, указанные в приложении 1 к настоящему Положению. В случае если к Проекту акта, поступившему в Департамент для проведения оценки регулирующего воздействия, не прилагается пояснительная записка, содержащая необходимые для проведения оценки регулирующего воздействия сведения согласно приложению 1 к настоящему Положению, Департамент возвращает Проект акта разработчику Проекта акта на доработку не позднее одного рабочего дня, следующего за днем поступления Проекта акта.
Федеральным законом от 02.07.2013 № 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов", действующим с 01.01.2014, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дополнен статьей 26.3-3 "Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"
Согласно данной норме проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - оценка регулирующего воздействия) проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Пункт 3 названной статьи предусматривает осуществление методического обеспечения деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в том числе разработки методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах
Российской Федерации, уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Таким органом является Министерство экономического развития Российской Федерации.
Исходя из положений приведенной статьи оценка регулирующего воздействия должна проводиться в отношении всех проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Иные критерии для определения подлежащих оценке проектов как ст. 26.3.-3 названного Закона, так и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации не предусмотрены. Субъекты Российской Федерации не наделены правом самостоятельно устанавливать состав проектов нормативных правовых актов, на которые распространяется указанная процедура.
Вместе с тем, при том, что систему нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пермского края составляют: указы губернатора Пермского края, постановления Правительства Пермского края, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Пермского края (ч. 1 ст. 6 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края"), в Положении в перечне нормативных правовых актов, порядок проведения оценки регулирующего воздействия которых определяется Положением, отсутствуют нормативные правовые акты органов исполнительной власти.
Пункт 5 Положения предоставляет право разработчикам проекта самостоятельно определять наличие в нормативном правовом акте положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности или способствуют их введению, возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или консолидированного бюджета Пермского края, а при их наличии - необходимость проведения оценки регулирующего воздействия, что также не соответствует ст. 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
Суд соглашается с доводами заявителя о том, что фактически приведенным положением оценка воздействия не только ставиться в зависимость от усмотрения разработчика проекта акта, но и фактически им подменяется, поскольку приведенные критерии являются в силу п. 3 Положения смыслом оценки регулирующего воздействия.
С учетом изложенного абз. 1 п. 1, п.п. 2, 5 Положения противоречат ст. 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Не могут быть приняты доводы представителя губернатора Пермского края о том, что отсутствие в Положении указания на определение порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов иных нормативных правовых актов, нежели перечисленных в п. 1 Положения не свидетельствует о несоответствии оспариваемой нормы федеральному законодательству, поскольку соответствующий порядок в отношении иных нормативных правовых актов может быть предусмотрен иным документов, включая ведомственный нормативный правовой акт. С учетом названия Положения, целей утверждения Положения оно является единственным документом в Пермском крае, определяющим приведенный порядок. Кроме того, представителем заинтересованного лица не приведен ни один подобный нормативный правовой акт Пермского края.
Необоснованной является ссылка представителя губернатора Пермского края на Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 25.09.2012 № 623, в п. п. 6, 7 которых рекомендовано установить область нормотворчества, перечень отношений, на которые распространяется процедура оценки, которые могут быть определены, исходя из существующих приоритетов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, планов законотворческой деятельности, а также проведенных исследований социально-экономического положения, конкуренции в отраслях экономики, экономических индексов, рейтингов и т.д.
Нормы Положения проверяются на соответствие действующему федеральному законодательству с учетом ст. 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ. Приведенные Методические рекомендации были разработаны и утверждены до внесения соответствующих изменений в названный Закон, кроме того, Приказом Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 № 623 "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации" признан утратившим силу.
Доводы Б.Л. об отсутствии сведений о вступлении в законную силу Приказа от 26.03.2014 № 159 в связи с отсутствием в нем данных о моменте вступления в законную силу, сведений о публикации, приведены без учета Приказа Минэкономразвития России от 12.10.2009 № 407 "Об утверждении Порядка опубликования и вступления в силу актов Министерства экономического развития Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации".
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку оспариваемые первым заместителем прокурора Пермского края нормы Положения противоречат федеральному законодательству, они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную сил
Руководствуясь статьями 194-199, ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
решил:
заявление первого заместителя прокурора Пермского края удовлетворить: признать недействующими со дня вступления решения в законную силу абзаца 1 пункта 1, пунктов 2, 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия, утвержденного Указом губернатора Пермского края от 21.12.2012 № 105.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в Бюллетене законом Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края.
На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме - 09 июня 2014 года.
Судья
Е.С.ФИЛАТОВА
------------------------------------------------------------------