Решение Пермского краевого суда от 23.12.2014 по делу N 3-166/2014 <О признании недействующим пункта 2 Указа губернатора Пермского края от 04.06.2014 N 99 "О внесении изменений в Указ Губернатора Пермского края от 26 апреля 2010 г. N 20 "О межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" в части распространения положений Указа на правоотношения, возникшие с 20 апреля 2014 года>

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 23 декабря 2014 г. по делу № 3-166/2014

Пермский краевой суд в составе
председательствующего судьи Филатовой Е.С.
при секретаре С.О.,
с участием прокурора прокуратуры Пермского края Бевха В.П., представителя Губернатора Пермского края Б., представителей Агентства по занятости населения Пермского края П., С.Т., З., действующих на основании доверенностей,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим п. 2 Указа губернатора Пермского края от 04.06.2014 № 99 "О внесении изменений в Указ Губернатора Пермского края от 26 апреля 2010 г. № 20 "О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" в части распространения положений указа на правоотношения, возникшие с 20.04.2014,

установил:

26 апреля 2010 года губернатором Пермского края издан Указ № 20 "О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае", которым определено Агентство по занятости населения Пермского края уполномоченным органом по определению потребности в привлечении иностранных работников, в том числе увеличения (уменьшения) размера потребности в привлечении иностранных работников в Пермском крае (п. 1); утверждены Положение о Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае и состав Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае (п. 2). Указ опубликован в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края, № 17 от 04.05.2010.
Указом губернатора Пермского края 04.06.2014 № 99 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 26 апреля 2010 г. № 20 "О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" пункт 1 Указа от 26.04.2010 № 20 изложен в иной редакции, Положение о Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае и состав Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае изложены в редакции согласно приложениям 1 и 2 к настоящему Указу.
Пунктом 2 Указа от 04.06.2014 определено вступление его в силу через 10 дней после дня официального опубликования и распространение на правоотношения, возникшие с 20.04.2014.
Приведенный Указ опубликован в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края № 22 от 09.06.2014.
Заместитель прокурора Пермского края Дерышов А.И. обратился в краевой суд с заявлением о признании недействующим п. 2 Указа губернатора Пермского края от 04.06.2014 № 99 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 26 апреля 2010 г. № 20 "О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" в части распространения положений Указа на правоотношения, возникшие с 20.04.2014 как несоответствующего требованиям федерального законодательства.
Заявление мотивировано следующим. В обеспечение требований ст. 18.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", предусматривающей особенности регулирования рынка труда иностранных работников, Постановлением Правительства РФ от 12.09.2013 № 800 утверждены Правила подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу. Данными Правилами вопросы подготовки предложений по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждению квот возложены на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации на основании предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников, которые рассматриваются Межведомственной комиссией из числа представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и могут быть одобрены комиссией в полном объеме, отклонены полностью или частично, а также направлены на доработку. Состав и положение о комиссии, порядок рассмотрения предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников, а также критерии принятия решения комиссией, утверждаются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации. Положениями вышеуказанных Правил органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями нормативно-правовой регламентации каких-либо правоотношений в данной сфере, в связи с чем п. 2 Указа губернатора Пермского края от 04.06.2014 № 99 о распространении его действий на правоотношения с 20.04.2014 противоречит федеральному законодательству. Прокуратурой края в октябре 2014 года в ходе проверки исполнения законодательства, регламентирующего основания и порядок привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, выявлены существенные нарушения закона в деятельности Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае при формировании квот потребности края в привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан. В частности, 20.05.2014 неправомочным составом Межведомственной комиссии (5 членами комиссии из утвержденного Указом губернатора Пермского края от 26.04.2010 № 20 (в редакции Указа от 15.03.2013 № 21) состава комиссии численностью 22 человека) утверждены в полном объеме 44 заявки работодателей об увеличении размера потребности в привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан на 2014 год, частично удовлетворены 33 заявки работодателей об увеличении потребности на 2014 год, чем существенно увеличен объем квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу на территории Пермского края на 2014 год. В результате издания с нарушением требований федерального законодательства и неправомерного распространения положений Указа губернатора Пермского края от 04.06.2014 № 99 на правоотношения, возникшие с 20.04.2014, фактически признана легитимной деятельность неправомочного состава Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае, в том числе принятые 20.05.2014 в нарушение установленного Порядка организации деятельности Межведомственной комиссии решения о формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Пермском крае. Применением положений Указа от 04.06.2014 № 99, распространяющихся на правоотношения с 20.04.2014, созданы предпосылки ущемления трудовых прав граждан Российской Федерации в части приоритетного трудоустройства и занятия вакантных и вновь создаваемых рабочих мест, замещаемых иностранными гражданами в ходе осуществления трудовой деятельности.
В судебном заседании прокурор Бевх В.П. на удовлетворении заявления настаивает, дополнительно указан на несоответствие оспариваемой нормы абз. 2 п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Представитель Губернатора Пермского края Б., представители Агентства по занятости населения Пермского края П., С.Т., З. возражают против заявленных требований по доводам, изложенным в представленных отзывах.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, изучив письменные возражения на заявление, исследовав материалы дела, суд находит заявленные прокурором требования подлежащими удовлетворению.
В соответствии с п.п. 1, 2 ст. 18.1 Федерального закона 25.07.2002 № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 07.05.2013 № 82-ФЗ) Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. Подготовка предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. Формирование квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, распределение указанной квоты по субъектам Российской Федерации и профессионально-квалификационным группам, увеличение или уменьшение размера указанной квоты и установление ее резерва осуществляются в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (п. 3 ст. 18.1 приведенного Федерального закона).
Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 23.01.2014 № 27н утверждены Правила определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников, устанавливающие порядок определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников, в том числе увеличения (уменьшения) размера потребности в привлечении иностранных работников.
Пунктом 4 данных Правил определено, что Положение и состав комиссии субъекта Российской Федерации утверждаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Ранее действовало Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 783 "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, регулировавшие порядок определения федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, под которыми понимаются квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу. В утвержденных данным Постановлением Правилах также указано на то, что состав межведомственных комиссий по вопросам привлечения и использования иностранных работников, которыми осуществляется согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот, утверждается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Деятельность межведомственных комиссий регулируется положениями, утверждаемыми высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также настоящими Правилами.

Губернатор Пермского края является в силу ст. 7 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107 "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" высшим должностным лицом Пермского края.
С учетом приведенных выше норм указ, положения которого оспариваются, издан губернатором в пределах его компетенции.
Доводы заявителя о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями нормативно-правовой регламентации каких-либо правоотношений в рассматриваемой сфере, являются необоснованными. При этом ссылка на Правила подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2013 № 800, на основании которых заявителем сделан указанный вывод, является несостоятельной, поскольку настоящие Правила устанавливают порядок подготовки предложений по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу на уровне Российской Федерации.
Между тем, заслуживают внимания доводы заявителя о несоответствии оспариваемого положения в части придания Указу № 99 от 04.06.2014 обратной силы положениям ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
Исходя из буквального толкования данной нормы, термин "закон" применяется в ней в узком смысле.
Указ губернатора от 04.06.2014 № 99 по своему правовому статусу не относится к закону, в силу чего не может предусматривать возможность распространения на отношения, возникшие до введения в его действие, если имеют место правоотношения, к которым применима ст. 4 ГК РФ.
Ссылка представителей заинтересованных лиц на то, что к рассматриваемым отношениям не могут быть применены нормы гражданского законодательства, не может быть принята, поскольку специальный закон, который бы устанавливал порядок действия законодательства во времени применительно к рассматриваемым отношениям, отсутствует, а статья 4 ГК РФ закрепляет общеправовой принцип действия закона во времени, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в принимаемых им актах.
То обстоятельство, что ст. 9 Закона Пермского края от 07.09.2007 "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" предусматривает возможность указания в указах на иной порядок вступления их в силу, нежели, чем со дня их подписания (общий порядок вступления в силу указов губернатора) не свидетельствует о возможности придания им обратной силы (распространения на правоотношения, действовавшие до издания указа) в сфере любых правоотношений.
Принимая во внимание, что оспариваемые заместителем прокурора Пермского края положения п. 2 Указа губернатора Пермского края от 04.06.2014 № 99 "О внесении изменений в Указ Губернатора Пермского края от 26 апреля 2010 г. № 20 "О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" в части распространения положений указа на правоотношения, возникшие с 20.04.2014, противоречат положениям ст. 4 ГК РФ, требование заявителя является обоснованным.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку оспариваемые заместителем прокурора Пермского края положения Указа губернатора от 04.06.2014 № 99 противоречат федеральному законодательству, они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст. 194-199, ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу п. 2 Указа губернатора Пермского края от 04.06.2014 № 99 "О внесении изменений в Указ Губернатора Пермского края от 26 апреля 2010 г. № 20 "О межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" в части распространения положений указа на правоотношения, возникшие с 20.04.2014.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в газете "Российская газета" и (или) в издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - с 29 декабря 2014 года.

Судья
Е.С.ФИЛАТОВА


------------------------------------------------------------------