Решение Арбитражного суда Пермского края от 07.08.2014 N А50-9646/2014 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1.7.1 Порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.10.2007 N 260>

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПЕРМСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 7 августа 2014 г. по делу № А50-9646/2014

Резолютивная часть решения объявлена 04 августа 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 07 августа 2014 года.
Арбитражный суд Пермского края в составе председательствующего судьи Мещеряковой Т.И., судей Аликиной Е.Н., Алексеева А.Е.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Плотниковой Т.Ю.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Анбей" (ИНН: 5906112538, ОГРН: 112590600072) к Пермской городской Думе (ИНН: 5902291910, ОГРН: 1025900516311)
третьи лица: администрация города Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460), департамент земельных отношений администрации города Перми (ИНН: 5902293379, ОГРН: 1065902057594), Прокурор Пермского края,
о признании нормативного правового акта недействующим в части
при участии:
от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Анбей": Бейлин М.М. по доверенности от 01.05.2014 № 01, предъявлено удостоверение;
от ответчика - Пермской городской Думы: Шляхтин П.С. по доверенности от 21.10.2013 № И-01-01-02-1667, предъявлен паспорт;
от третьих лиц:
администрации города Перми: Чернышева М.И. по доверенности от 17.12.2013 № СЭД-01-44-127, предъявлено удостоверение;
департамента земельных отношений администрации города Перми: Чернышева М.И. по доверенности от 05.06.2014 № 55, предъявлено удостоверение;
от Прокуратуры Пермского края: Демотко С.А. предъявлено служебное удостоверение,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Анбей" (далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим пункта 1.7.1 Порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми (далее - Порядок), утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.10.2007 № 260 (далее - решение Думы № 260).
Определением суда от 14.07.2014 в порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Перми и департамент земельных отношений администрации города Перми; в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ в дело вступил Прокурор Пермского края.
В обоснование заявления обществом указано, что оспариваемое им положение нормативного правового акта не соответствует п. 4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
В судебном заседании представитель заявителя настаивает на заявленных требованиях по основаниям, изложенным в заявлении.
В обоснование довода о нарушении прав представителем общества указано на невозможность приобретения арендуемого земельного участка в собственность в связи с установленным оспариваемой нормой запретом.
Представитель Пермской городской Думы (далее - ответчик, Дума) с заявленными требованиями не согласен по основаниям, изложенным в отзыве на заявление (л.д. 60-61). Оспариваемое в части решение считает законным и обоснованным, просит отказать в удовлетворении заявленных требований.
В судебном заседании представитель ответчика пояснил, что п. 4 ст. 28 ЗК РФ устанавливает недопущение отказа в предоставлении земельного участка в собственность в тех случаях, когда право на получение такого участка является безусловным. Заявитель таким исключительным правом на приобретение земельного участка в собственность не обладает.
Администрация города Перми представила отзыв по делу. Оснований для удовлетворения требований не усматривает.
Департамент земельных отношений администрации города Перми (далее - Департамент) с заявленными требованиями не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве.
Представитель третьих лиц в судебном заседании указал, что оспариваемое в части решение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Нормы ЗК РФ устанавливают недопущение отказа в предоставлении земельного участка в собственность в тех случаях, когда право на получение такого участка является безусловным.
Прокурор Пермского края представил отзыв на заявление.
В судебном заседании представитель указал, что оспариваемое в части решение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, просит в удовлетворении заявленного требования отказать.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам, предусмотренным ст. 71 АПК РФ, изучив доводы заявления и отзывов на него, заслушав лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.
Решением Думы № 260 утвержден Порядок, в п. 1.7 которого установлено, что земельные участки для целей, не связанных со строительством, могут предоставляться в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование. Земельные участки для размещения временных объектов предоставляются исключительно в аренду без права приобретения земельного участка в собственность.

Случаи, когда земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность, предусмотрены в п. 1.7.1 названного Порядка, действующего на момент рассмотрения дела в редакции решений Пермской городской Думы от 26.09.2010 № 91, от 28.05.2013 № 118.
Так, в собственность земельные участки могут предоставляться гражданам и юридическим лицам в следующих случаях:
как дополнительный земельный участок к основному земельному участку, который принадлежит заявителю на праве собственности и на котором расположен многоквартирный или жилой дом, если испрашиваемый земельный участок в соответствии с утвержденным в установленном законом порядке проектом межевания является дополнительным по отношению к основному;
как дополнительный земельный участок к основному земельному участку, предоставленному ранее в собственность под объект недвижимости и принадлежащему заявителю на праве собственности, если испрашиваемый земельный участок в соответствии с утвержденным в установленном законом порядке проектом межевания является дополнительным по отношению к основному.
Заявитель по настоящему делу является арендатором земельного участка с кадастровым номером 59:01:4415029:154 с разрешенным использованием: для складирования строительных материалов. Земельный участок предоставлен для целей, не связанных со строительством (распоряжение о предоставлении земельного участка от 28.01.2014 (л.д. 17), договор № 017-14Д от 07.03.2014 (л.д. 18-27).
Общество, полагая, что п. 1.7.1 Порядка, в соответствующей редакции, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает его права в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением в порядке гл. 23 АПК РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Решение № 260 опубликовано в издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", № 82, 06.11.2007. Соответствующие изменения в п. 1.7.1, внесенные решениями Думы от 26.09.2010 № 91, от 28.05.2013 № 118 опубликованы в вышеуказанном издании 14.07.2010 № 52, 07.06.2013 № 39, т.е. требование об официальном опубликовании соблюдено.
Судом установлено, что Порядок обладает признаками нормативного правового акта, поскольку представляет собой официальный документ, принятый уполномоченным органом местного самоуправления, в определенной форме с опубликованием в официальном печатном издании, содержит в себе правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Таким образом, исходя из природы оспариваемого акта, Арбитражный суд Пермского края считает, что заявление по настоящему делу подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 23 АПК РФ.
Исходя из правовой позиции, изложенной в пункте 2.4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" в соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
На основании указанного арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Порядок предоставления земельных участков затрагивает, в том числе, права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с чем может быть обжаловано в арбитражный суд.
Согласно частям 4, 5, 6 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Пунктом 3 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения городского округа отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.
Из ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении следует, что муниципальный правовой акт это решение по вопросам местного значения, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования.
Согласно п. 4 ст. 23 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996, администрация города либо уполномоченные органы осуществляют предоставление и изъятие земельных участков в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами Пермского края и города Перми.
Согласно п. 1 ст. 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
В соответствии со ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9-11 названного Кодекса.
В силу п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы местного самоуправления должны принять акт, в том числе, устанавливающий процедуры и порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.
Таким образом, Дума приняла оспариваемый в части Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством на территории города Перми во исполнение п. 1 ст. 34 ЗК РФ.
В соответствии с п.п. 1, 2 ст. 15 ЗК РФ собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.
Порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, определяется ст. 36 ЗК РФ, согласно которой граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами.
Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, урегулирован статьей 34 ЗК РФ, согласно п. 4 которой возникновение права собственности на земельный участок возможно при продаже земельного участка с торгов под строительство без предварительного согласования размещения объекта.
В соответствии с п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.
Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.
Между тем, как было указано выше, случаями, когда разрешено предоставлять земельные участки в собственность граждан и юридических лиц, являются - под существующие объекты недвижимости и при продаже земельного участка с торгов.
Таким образом, основания для предоставления земельных участков в собственность установлены ЗК РФ.
Оспариваемый пункт 1.7.1 Порядка, в свою очередь регулирует условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, а не запрет на предоставление земельных участков.
В силу вышеизложенного ссылка заявителя на п. 4 ст. 28 ЗК РФ судом рассмотрена и отклонена, так как данная норма права устанавливает недопущение отказа в предоставлении участка в собственность в тех случаях, когда право на получение этого участка является безусловным.
Также судом отклонен довод заявителя о нарушении его прав в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку обществом в нарушение ст. 65 АПК РФ не представлены соответствующие доказательства того, что оно является лицом, имеющим исключительное право на приватизацию участка (ст. 36 ЗК РФ), иные основания для предоставления участка в собственность также отсутствуют.
Таким образом, судом не установлено противоречий п. 1.7.1 Порядка действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку оспариваемая норма не устанавливает дополнительного ограничения для лиц, обратившихся с заявлением о предоставлении земельного участка, не снижает правовых гарантий на приобретение земельного участка.
То обстоятельство, что п. 1.7.1 Порядка уже был предметом проверки суда на его соответствие ст. 28 ЗК РФ не влияет на результаты рассмотрения настоящего дела. Из текста представленного третьим лицом, в материалы дела решения Ленинского районного суда г. Перми от 18.01.2011 по делу № 2-1199/2011 не следует, что оспариваемая норма проверялась исключительно на предмет ее соответствия ст. 28 ЗК РФ, основания обращения с заявлением по указанному делу иные. Кроме того, суд считает обоснованным довод заявителя о том, что предметом рассмотрения Ленинским районным судом г. Перми был п. 1.7.1 Порядка в иной редакции.
Таким образом, суд при рассмотрении настоящего дела руководствовался абз. 2 п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" в соответствующей части, согласно которому при обращении с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, в случае если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу об оспаривании этого акта, арбитражный суд рассматривает такое заявление по существу, если в нем указаны основания, по которым этот нормативный правовой акт или его отдельные положения ранее не могли быть проверены судом.
В силу вышеизложенного, с учетом того, что ЗК РФ определены случаи предоставления земельных участков в собственность, а оспариваемое положение Порядка содержит условия предоставления земельных участков, а не запрет на их предоставление, оспариваемый нормативный правовой акт является законным и обоснованным, вынесен в пределах компетенции, установленной федеральным законодательством.
Суд не усматривает нарушения прав заявителя принятием оспариваемого в части решения и несоответствия оспариваемого акта требованиям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу, в силу чего требования заявителя удовлетворению не подлежат.
В связи с отказом в удовлетворении заявленных требований в соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по заявлению относятся на заявителя.
Руководствуясь ст. 110, 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

решил:

Признать пункт 1.7.1 "Порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми", утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.10.2007 № 260, соответствующим пункту 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации.
В удовлетворении заявленных требований отказать полностью.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий
Т.И.МЕЩЕРЯКОВА

Судьи
Е.Н.АЛИКИНА
А.Е.АЛЕКСЕЕВ


------------------------------------------------------------------