Решение Пермского краевого суда от 02.09.2014 по делу N 3-82-2014 <О признании недействующими отдельных положений Постановления Правительства Пермского края от 08.06.2010 N 301-п "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" , Постановления Правительства Пермского края от 20.02.2014 N 95-п "О внесении изменения в нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденные Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года N 301-п">

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 2 сентября 2014 г. по делу № 3-82-2014

Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Бузмакова С.С.
при секретаре Д.
с участием представителя прокуратуры Пермского края Сысоевой С.М., настаивавшей на заявленных требованиях, представителя Правительства Пермского края Н.Н., представителя Министерства территориального развития Пермского края Н.Д., возражавших против удовлетворения заявления, представителей Министерства финансов Пермского края С.С., С.Д., не возражавших против удовлетворения заявленных требований, рассмотрел 2 сентября 2014 года в открытом судебном заседании в г. Перми гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими:
Постановления Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в редакции Постановления Правительства Пермского края от 29 января 2014 года № 50-п и Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п, в части утверждения приложения "Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" на 2013 год;
пункта 1 Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п "О внесении изменения в нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденные Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п" в части слов "2013 год" и приложения к данному Постановлению Правительства "Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" в части нормативов на 2013 год;
пункта 2 Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п "О внесении изменения в нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденные Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п" в части слов "и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 декабря 2012 года";
1
пункта 2 и абзаца третьего пункта 4 Методики расчета нормативов
формирования расходов на содержание органов местного самоуправления
муниципальных образований Пермского края на очередной финансовый год и на
плановый период, включая расходы, направленные на выполнение муниципального
задания по обеспечению деятельности органов местного самоуправления,
утвержденной Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010
года № 301-п (в редакции постановлений Правительства Пермского края от 29
января 2014 года № 50-п, от 20 февраля 2014 года № 95-п и от 28 февраля
2014 года № 119-п) в части слов "расходы, направленные на выполнение
муниципального задания по обеспечению деятельности органов местного
самоуправления",

установил:

8 июня 2010 года Правительством Пермского края принято Постановление № 301-п "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов". В 2013-2014 годах в данное Постановление вносились изменения, в том числе постановлениями Правительства Пермского края от 31 января 2013 года № 39-п, от 29 января 2014 года № 50-п, от 20 февраля 2014 года № 95-п, от 28 февраля 2014 года № 119-п.
Постановление Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п опубликовано в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" от 15 июня 2010 года № 23. Остальные, вышеперечисленные постановления Правительства Пермского края, опубликованы в названном печатном издании, соответственно, от 4 февраля 2013 года № 4, от 5 февраля 2014 года № 4, от 24 февраля 2014 года № 7, от 19 марта 2014 года № 9.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с заявлением с вышеизложенными требованиями, указав, что вышеперечисленные нормативные правовые акты Правительства Пермского края в оспариваемой им части противоречат положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 5) и Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (пункты 2, 3 статьи 2).
Производство по делу по заявлению заместителя прокурора Пермского края в части требования о признании недействующим пункта 2 Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п "О внесении изменения в нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденные Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п" в части слов "и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 декабря 2012 года" прекращено определением Пермского краевого суда от 2 сентября 2014 года.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Сысоева С.М. настаивала на заявленном требовании.
Представитель Правительства Пермского края Н.Н., действующая на основании доверенности, и представитель Министерства территориального развития Пермского края Н.Д., являющийся также представителем Правительства Пермского края, действующий на основании доверенностей, возражали против удовлетворения заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д. 64-69), пояснив, что оспариваемые заявителем правовые нормы не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Представители Министерства финансов Пермского края С.С. и С.Д., действующие на основании доверенностей, не возражали против удовлетворения заявленных требований, подтвердив доводы, изложенные в письменном отзыве от 28 августа 2014 года.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, заявленные заместителем прокурора Пермского края требования основаны на законе и подлежит удовлетворению.
Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс РФ), который также определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В силу положений статьи 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете). Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, не могут противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 5 Бюджетного кодекса РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.
В соответствии со статьями 8 и 65 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся: установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Положениями статьи 12, пунктами 1, 3 статьи 242 Бюджетного кодекса РФ установлено, что финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, при этом операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 статьи 242 данного Кодекса. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.
Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации регулируются положениями статьи 136 Бюджетного кодекса РФ.
Согласно пункту 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и инвестиционных фондов субъектов Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Установлено, что пунктом 1 Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п "О внесении изменения в нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденные Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п" (далее также - Постановление Правительства Пермского края № 95-п) утверждена новая редакция приложения "Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".
В результате этого нормативы формирования расходов на содержание в 2013 году органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края увеличены для целого ряда районов названного субъекта Российской Федерации, в том числе: Кишертского, Усольского, Юрлинского, Гайнского, Оханского, Добрянского и т.д.
Анализ содержания Постановления Правительства Пермского края № 95-п позволяет сделать вывод о том, что его положения регламентируют бюджетные правоотношения, поскольку они определяют различные категории расходов органов местного самоуправления, которые должны учитываться при расчете нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления.
Исходя из положений части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления являются той предельной величиной, которая устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть превышена дотационными муниципальными образованиями.
Поскольку Постановление Правительства Пермского края № 95-п относится к категории актов бюджетного законодательства Российской Федерации, однако оно принято высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации 20 февраля 2014 года, то есть по истечении финансового года, завершенного 31 декабря 2013 года, окончания операций по исполнению бюджета на 2013 год, при этом данным Постановлением вносятся изменения в приложение "Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", требование заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 1 Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п "О внесении изменения в нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденные Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п" в части слов "2013 год" и приложения к данному Постановлению "Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" в части нормативов на 2013 год подлежит удовлетворению, так как вышеуказанный нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит положениям пункта 1 статьи 5, статьям 8, 12, 65, пунктам 1, 3 статьи 242 Бюджетного кодекса РФ.
По этому же основанию подлежит признанию недействующим Постановление Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в редакции Постановления Правительства Пермского края от 29 января 2014 года № 50-п и Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п, в части утверждения приложения "Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" на 2013 год, поскольку указанные Нормативы после внесения в Постановление Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п последующих изменений не были изменены или отменены.
Утверждения представителей Правительства Пермского края и Министерства территориального развития Пермского края о соответствии вышеизложенных оспариваемых заместителем прокурора Пермского края постановлений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, со ссылкой на положения статьи 54 Конституции Российской Федерации, части 5 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, части 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются ошибочными.
Основополагающим при рассмотрении настоящего дела имеет то обстоятельство, что путем принятия оспариваемых норм права, установленное в 2014 году правовое регулирование бюджетных правоотношений, связанных с определением количественных показателей нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, было распространено на прошлое время, на период времени, начиная с 2013 года. Такой подход противоречит закону.
В данном случае не идет речь о том, что путем увеличения количественных показателей этих нормативов и распространения их на прошлое время было улучшено положение муниципальных образований Пермского края, поскольку, хотя они и превысили нормативы, ранее установленные им на 2013 год, но с учетом новых, более высоких нормативов, установленных на 2013 финансовый год в 2014 году, для них не возникнут неблагоприятные последствия в связи с нарушением ими требований пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ. Речь идет о необходимости соблюдения бюджетной дисциплины участниками бюджетных правоотношений, а не о том, какое правовое регулирование является для них предпочтительным. Соответственно, ссылки на то, что нормам, регулирующие бюджетные правоотношения, в случае, если они улучшают положение участников данных правоотношений, может быть придана обратная сила, являются несостоятельными. При этом факт того, что у муниципальных образований нет обязанности полного исполнения утверждаемой суммы норматива на соответствующий год, а также то обстоятельство, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, какого-либо правового значения не имеет, так как это не относится к предмету рассмотрения в рамках настоящего дела.
Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п утверждена Методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на очередной финансовый год и на плановый период (далее - Методика).
Указанная Методика определяет порядок расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и инвестиционных фондов субъектов Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и(или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета.
Согласно пункту 2 Методики расходы на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края включают расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, работников органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, оплата труда которых производится на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы, другие расходы на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, включая расходы, направленные на выполнение муниципального задания по обеспечению деятельности органов местного самоуправления, расходы, включенные в муниципальные программы, а также расходы, учитываемые в виде межбюджетных трансфертов, на исполнение полномочий, передаваемых на решение вопросов местного значения.
1
Пунктом 4 Методики также предусмотрено, что к расходам на содержание
органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края
постоянного характера, указанным в настоящем пункте, относятся, в том
числе, и расходы, направленные на выполнение муниципального задания по
обеспечению деятельности органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ государственным (муниципальным) заданием является документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, является деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.
Согласно пункту 3 данной статьи заявителем является физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.
Учитывая, что заявителями, которые вправе обратиться в орган местного
самоуправления за предоставлением муниципальной услуги, могут являться
физические или юридические лица (органы местного самоуправления в этот
перечень не входят), а под муниципальной услугой понимается деятельность по
реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по
запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего
муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, требование
заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими пункта 2 и
1
абзаца третьего пункта 4 Методики, утвержденной Постановлением
Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п, в части слов
"расходы, направленные на выполнение муниципального задания по обеспечению
деятельности органов местного самоуправления" являются обоснованными, так
как вышеназванные расходы не подлежат включению в расходы на содержание
органов местного самоуправления муниципальных образований.
Доводы представителей Правительства Пермского края и Министерства территориального развития Пермского края в обоснование возражений по заявленным требованиям в данной части со ссылкой на Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" являются несостоятельными, так как положения названного Федерального закона на органы местного самоуправления не распространяется (пункт 5 статьи 1).
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Принимая во внимание, что оспариваемые заместителем прокурора Пермского края нормативные правовые акты Правительства Пермского края в части противоречат федеральному законодательству, они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, учитывая положения пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

признать недействующими со дня вступления решения в законную силу:
Постановление Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в редакции Постановления Правительства Пермского края от 29 января 2014 года № 50-п и Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п, в части утверждения приложения "Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" на 2013 год;
пункт 1 Постановления Правительства Пермского края от 20 февраля 2014 года № 95-п "О внесении изменения в нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденные Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010 года № 301-п" в части слов "2013 год" и приложение к данному Постановлению "Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" в части нормативов на 2013 год;
1
пункт 2 и абзац третий пункта 4 Методики расчета нормативов
формирования расходов на содержание органов местного самоуправления
муниципальных образований Пермского края на очередной финансовый год и на
плановый период, включая расходы, направленные на выполнение муниципального
задания по обеспечению деятельности органов местного самоуправления,
утвержденной Постановлением Правительства Пермского края от 8 июня 2010
года № 301-п (в редакции постановлений Правительства Пермского края от 29
января 2014 года № 50-п, от 20 февраля 2014 года № 95-п и от 28 февраля
2014 года № 119-п) в части слов "расходы, направленные на выполнение
муниципального задания по обеспечению деятельности органов местного
самоуправления".
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме - 8 сентября 2014 года.

Судья
БУЗМАКОВ С.С.


------------------------------------------------------------------