Решение Арбитражного суда Пермского края от 22.09.2014 по делу N А50-10896/2014 <О признании недействующим Постановления Администрации г. Перми от 30.12.2013 N 1262 "Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции">

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПЕРМСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 22 сентября 2014 г. по делу № А50-10896/2014

Резолютивная часть решения объявлена 16 сентября 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 22 сентября 2014 года.
Арбитражный суд Пермского края в составе председательствующего судьи Мещеряковой Т.И., судей Алексеева А.Е., Трефиловой Е.М. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Плотниковой Т.Ю., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлениям закрытого акционерного общества "Торговый дом "ПЕРЕКРЕСТОК" (ИНН: 7728029110, ОГРН: 1027700034493); общества с ограниченной ответственностью "Виват-трейд" к администрации города Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460); третьи лица: Управление по развитию потребительского рынка администрации города Перми (ИНН: 5906071144, ОГРН: 1065906035678), Министерство развития промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края (ИНН: 5902293467, ОГРН: 1075902000085) при участии Прокуратуры Пермского края о признании нормативного правового акта недействующим при участии: от заявителей: закрытого акционерного общества "Торговый дом "ПЕРЕКРЕСТОК": Юдина Т.В., по доверенности от 18.09.2013, предъявлен паспорт; общества с ограниченной ответственностью "Виват-трейд": Швецова Е.А. по доверенности от 07.11.2012, предъявлен паспорт; от администрации города Перми: Данилова Т.Ю., по доверенности от 26.12.2013 № СЭД-01-44-186, предъявлен паспорт; от третьих лиц:
Управления по развитию потребительского рынка администрации города Перми: Данилова Т.Ю., по доверенности от 23.01.2014 № 26-04/12-2, предъявлен паспорт; Министерства развития промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края: Стихин А.А., по доверенности от 22.01.2014 № СЭД-03-01-52-10, предъявлен паспорт; от Прокуратуры Пермского края: Богданов Д.В., предъявлено служебное удостоверение,

установил:

закрытое акционерное общество "Торговый дом "ПЕРЕКРЕСТОК" (далее - ЗАО "ТД ПЕРЕКРЕСТОК") обратилось в арбитражный суд с заявлением, с учетом принятого судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнения заявленных требований от 18.08.2014, о признании недействующим Постановления администрации г. Перми от 30.12.2013 № 1262 "Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (далее - постановление администрации № 1262).
Заявление ЗАО "ТД "ПЕРЕКРЕСТОК" от 05.06.2014 принято к производству определением суда от 06.06.2014.
Определением суда от 06.06.2014 в соответствии со ст. 51 АПК РФ в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление по развитию потребительского рынка администрации города Перми (далее - Управление), Министерство развития промышленности, предпринимательства и торговли Пермского края (далее - Министерство).
В порядке ст. 52 АПК РФ в дело вступила Прокуратура Пермского края (далее - Прокуратура).
В обоснование заявленных требований ЗАО "ТД "ПЕРЕКРЕСТОК" указано, что оспариваемое Постановление противоречит ч. 3 ст. 15, ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон № 171-ФЗ), Постановлению Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1425 "Об определении органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (далее - Постановление Правительства № 1425). Считает, что постановление администрации № 1262 опубликовано в официальном источнике опубликования не в полном объеме, без схем границ прилегающих территорий, чем нарушена процедура опубликования нормативных правовых актов; оспариваемым актом способ расчета расстояний и размер радиуса не определены, отсутствуют координаты, которые позволяли бы однозначно определить правильность обозначения на схемах; расстояние, которое описано в п. 1.1 и п. 1.2 постановления администрации № 1262, не позволяет точно производить измерения. Полагает, что графическая часть оспариваемого постановления исключает его однозначность и правовую определенность. В качестве примера указывает ряд несоответствий и неточностей в утвержденных схемах. В обоснование нарушения прав указывает, что оспариваемый акт незаконно возлагает на заявителя обязанность по неосуществлению на ряде стационарных объектах розничной торговли алкогольной продукции, право на которое ему предоставлено лицензией, тем самым заявителю создаются препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.
02.09.2014 в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления администрации № 1262 обратилось общество с ограниченной ответственностью "Виват-трейд" (далее - ООО "Виват-трейд").
Приведенные доводы в заявлении аналогичны доводам, изложенным в заявлении ЗАО "ТД "ПЕРЕКРЕСТОК". Просит проверить оспариваемое постановление на предмет его соответствия ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ, ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ.
Определением суда по заявлению ООО "Виват-трейд" от 04.09.2014 возбуждено производство по делу № А50-18112/2014.
В соответствии с ч. 4 ст. 130 АПК РФ данное дело объединено в одно производство для совместного рассмотрения с делом А50-10896/2014.
Администрация города Перми (далее - ответчик, администрация) с заявленными требованиями не согласна по основаниям, изложенным в отзыве на заявление (л.д. 69-71, т. 2), дополнениях к отзыву (л.д. 114-116, т. 2).
В судебном заседании представитель пояснил, что постановление № 1262 опубликовано в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" (далее - Бюллетень), схемы границ прилегающих территорий размещены на официальном сайте города Перми в сети Интернет, что в соответствии с Уставом является официальным опубликованием нормативных правовых актов. Такой способ размещения предусмотрен в п. 4 постановления администрации № 1262. Указывает, что способ расчета расстояния определен Постановлением администрации г. Перми от 26.04.2013 № 312. Кроме того, полагает, что постановление администрации № 1262 не является нормативным правовым актом, поскольку определяет только границы территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в то время как система запретов розничной продажи алкогольной продукции определена в Федеральном законе № 171-ФЗ.
В судебном заседании представителем ответчика заявлено ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Новая студия". Данное ходатайство мотивировано тем, что указанная организация может дать пояснения о способе разработки графической части оспариваемого постановления, поскольку она на основании муниципального контракта выполняла работы по определению границ прилегающих территорий и подготовила схемы этих границ.
Лица, участвующие в деле, оставили рассмотрение данного ходатайства на усмотрение суда.
Рассмотрев заявленное ходатайство, а также заслушав представителей лиц, участвующих в деле суд пришел к следующим выводам.
Правовое положение третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, и их вступление в дело определены в статье 51 АПК РФ.
Так, согласно названной правовой норме третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.
По результатам рассмотрения судом ходатайства о привлечении к участию в деле третьего лица суд считает, что имеются основания для отказа в его удовлетворении в связи с необоснованностью. Судом в соответствии с требованиями ст. 51 АПК РФ не установлено, каким образом судебный акт по настоящему делу может повлиять на права и обязанности общества с ограниченной ответственностью "Новая студия" по отношению к одной из сторон. В нарушение ст. 64 АПК РФ не представлено доказательств, подтверждающих соответствующие доводы.
Министерство с заявленными требованиями не согласно по основаниям, изложенным в представленном отзыве на заявление (л.д. 55-57, т. 2).
Представитель Министерства в судебном заседании поддерживает позицию ответчика. Полагает, что оспариваемые положения постановления администрации № 1262 с достаточной степенью определенности устанавливают требования к соискателям лицензии и предоставляют им возможность самостоятельной оценки соответствия условий предполагаемой деятельности лицензионным требованиям. Просит суд отказать в удовлетворении заявленных требований.
Представитель Управления поддерживает позицию администрации и Министерства.
Прокуратура Пермского края представила письменный отзыв. Полагает, что производство по делу подлежит прекращению, поскольку в соответствии с нормами АПК РФ, действовавшими на день принятия заявления к производству, и нормативными правовыми актами, на соответствие которым заявителя просят проверить постановление администрации № 1262, не предусмотрено обжалование нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере оборота алкогольной продукции, в арбитражном суде.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам, предусмотренным ст. 71 АПК РФ, изучив доводы заявлений и отзывов на них, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.
В соответствии с п. 2.2. Уставов заявителей одним из видов деятельности ЗАО "ТД "ПЕРЕКРЕСТОК" и ООО "Виват-трейд" является розничная торговля, в том числе алкогольной продукцией.
Постановлением администрации № 1262 определены границы прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее - границы территорий).
Согласно п. 1 указанного постановления определены границы территорий с минимальными значениями расстояний.
Пунктом 2 утверждены прилагаемые схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в п. 2 Правил (далее - схемы границ).
В 2014 году заявителям по настоящему делу было отказано в переоформлении лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, в том числе в связи с несоответствием размещаемых торговых объектов схемам границ, прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий не которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных оспариваемым постановлением.
Полагая, что постановление администрации № 1262 не соответствует нормам законодательства Российской Федерации и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ЗАО "ТД "ПЕРЕКРЕСТОК" и ООО "Виват-трейд" обратились в арбитражный суд в порядке гл. 23 АПК РФ с заявлениями о признании данного постановления недействующим.
В связи с упразднением с 06.08.2014 Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации внесен ряд изменений в АПК РФ, в том числе, из подведомственности споров арбитражных судов исключены дела об оспаривании нормативных правовых актов.
Вместе с тем, в соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона от 28.06.2014 № 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" дела, указанные в пункте 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ, не рассмотренные на день вступления в силу настоящего Федерального закона, рассматриваются судами, принявшими их к производству, в соответствии с правилами, предусмотренными АПК РФ и действовавшими на день принятия соответствующих дел к производству.
В силу ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ № 58) по правилам главы 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Согласно статье 29 и части 4 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
В силу статьи 78 Федерального закона № 131-ФЗ решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
На основании указанного арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2.4 Постановления Пленума ВАС РФ № 58).
В соответствии с п. 1 ст. 11, ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ производство и оборот алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляются организациями при наличии соответствующих лицензий.
Согласно абз. 9 п. 2 ст. 18 Федерального закона № 171-ФЗ лицензии выдаются, в частности, на осуществление деятельности в сфере розничной продажи алкогольной продукции.
При этом действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, участниками которых являются юридические лица (организации) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную продажу спиртосодержащей непищевой продукции, пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, а также сидра, пуаре (грушевого сидра), медовухи (медового напитка), и физические лица, состоящие с указанными организациями и индивидуальными предпринимателями в трудовых отношениях и непосредственно осуществляющие отпуск алкогольной продукции покупателям по договорам розничной купли-продажи (продавцы), и на отношения, связанные с потреблением (распитием) алкогольной продукции.
Таким образом, суд пришел к выводу, что оспариваемое постановление регулирует отношения связанные с осуществлением юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями предпринимательской деятельности по розничной продаже алкогольной продукции, соответственно может быть обжаловано в арбитражный суд (с учетом даты принятия первоначального заявления к производству).
Кроме того, суд учитывает, что согласно разъяснений, содержащихся в п. 2.5 Постановления Пленума ВАС РФ № 58 если арбитражный суд установит, что не имеется федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании такого нормативного правового акта отнесено к его компетенции, арбитражный суд на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу, за исключением случаев, когда заявление об оспаривании этого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на неподведомственность соответствующего дела судам общей юрисдикции.
Представителем ООО "Виват-трейд" в материалы дела представлено определение Ленинского районного суда г. Перми от 18.08.2014 об отказе в принятии заявления о признании недействующим постановления администрации № 1262 с указанием на неподведомственность спора суду общей юрисдикции.
На основании изложенного, суд приходит к выводу, что акт (издан органом местного самоуправления, затрагивает права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской деятельности, в его обжаловании отказано судом общей юрисдикции) подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Довод Прокуратуры о неподведомственности спора арбитражному суду подлежит отклонению.
В силу ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Из анализа приведенных правовых норм следует, что для признания оспариваемых актов недействующими полностью или в части необходимо установить наличие одновременно двух условий: несоответствие указанных актов нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - постановление Пленума ВС РФ № 48), существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Судом установлено, что постановление администрации № 1262 принято администрацией в пределах предоставленных ей Постановлением Правительства № 1425 и Уставом города Перми, принятого решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 (далее - Устав), полномочий. Устанавливает правовые нормы (правила поведения) для неопределенного круга лиц в части регулирования вопроса, связанного с розничной продажей алкогольной продукции. Действие оспариваемого постановления рассчитано на его неоднократное применение.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
В силу п. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (п. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ).
Пунктом 5 статьи 9 Устава, официальным опубликованием нормативных правовых актов, а также иных муниципальных правовых актов, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц, считается первая публикация в учрежденном органами городского самоуправления средстве массовой информации либо в средствах массовой информации, определяемых по результатам конкурса, или первое размещение на официальном сайте муниципального образования город Пермь в случаях, когда такое размещение предусмотрено в самих муниципальных правовых актах города.
Официальным печатным средством массовой информации, предназначенным для опубликования муниципальных правовых актов, является "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" (далее - Бюллетень) (решение Пермской городской Думы от 26.09.2006 № 255).
Официальный сайт муниципального образования город Пермь в информационно-телекоммуникационной сети Интернет - www.gorodperm.ru. определен решением Пермской городской Думы от 29.08.2006 № 205 "Об официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в муниципальном образовании город Пермь".
Постановление администрации № 1262 опубликовано в Бюллетене от 31.12.2013 № 98 (часть 3, стр. 6-67). Схемы границ прилегающих территорий размещены в информационно-телекоммуникационной сети Интернет www.gorodperm.ru.
При этом согласно п.п. 4, 6 оспариваемого постановления управлению по общим вопросам администрации города Перми поручено обеспечить опубликование постановления в печатном средстве массовой информации "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", а информационно-аналитическому управлению администрации города Перми обеспечить размещение постановления на официальном сайте муниципального образования города Пермь в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Из анализа приведенных выше норм, а также с учетом содержащегося в тексте самого оспариваемого постановления порядка его опубликования, следует, что размещение схем границ прилегающих территорий в информационно-телекоммуникационной сети Интернет имеет дополнительный, но не официальный характер.
Довод ответчика о том, что размещение постановления на официальном сайте города Перми в сети Интернет является официальным опубликованием нормативных правовых актов, поскольку такое размещение предусмотрено в п. 4 Постановления № 1262, суд не может признать обоснованным, поскольку в постановлении указано на обязанность как официального его опубликования в печатном средстве массовой информации "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", так и на размещение на официальном сайте муниципального образования города Пермь в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. При этом, на опубликование отдельно текста постановления в печатном издании, а размещение схем прилегающих территорий только на официальном сайте муниципального образования, в оспариваемом постановлении указаний не содержится.
Кроме того, суд отмечает, что ответчиком не представлено данных о дате размещения схем на официальном сайте муниципального образования, о порядке размещения изменений в постановление. В судебном заседании путем совместного с лицами, участвующими в деле, просмотра официального сайта www.gorodperm.ru суду также не удалось установить данные обстоятельства.
Доводы заявителей о том, что схемы размещены на сайте города гораздо позже опубликования постановления, данный способ размещения схем границ не обеспечивает стабильность их содержания и не исключает возможности бесконтрольного внесения в них изменений, а также тот факт, что некоторые схемы границ прилегающих территорий, размещенные на сайте города Перми, не поименованы в перечне схем, утвержденном постановлением администрации № 1262 при исследовании доказательств по делу в порядке ст. 71 АПК РФ нашли свое подтверждение.
Ответчик указанные доводы в нарушение ст. 65, 194 АПК РФ не опроверг.
Таким образом, учитывая вышеизложенные обстоятельства, а также отсутствие в материалах дела доказательств регистрации сайта в качестве средства массовой информации, суд не может признать соблюденным установленный Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта.
Поскольку постановление администрации № 1262 опубликовано в официальном бюллетене без схем границ прилегающих территорий, которые являются неотъемлемой частью постановления и оспариваются заявителями, следовательно, оно не может считаться опубликованным в установленном законом порядке, а потому не влечет правовых последствий как не имеющее юридической силы и не может регулировать соответствующие правоотношения, независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.
Кроме того, суд считает необходимым отметить следующее.
Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции установлены Федеральным законом № 171-ФЗ.
В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Федерального закона № 171-ФЗ органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.
Статьей 16 Федерального закона № 171-ФЗ установлены особые требования к розничной продаже алкогольной продукции, в том числе о недопущении розничной продажи алкогольной продукции в некоторых организациях и объектах, а также на прилегающих к ним территориях.
Так, согласно п. 2 ст. 16 указанного Закона не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в частности, в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях. Пунктом 4 данной статьи определено, что к прилегающим территориям, указанным в пункте 2, относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям, и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Порядок определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, установлен Постановлением Правительства № 1425 в утвержденных Правилах определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее - Правила).
В пункте 2 Правил установлено, что розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих: к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; к объектам военного назначения.
В силу пункта 4 Правил территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 настоящих Правил (далее - прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил (далее - дополнительная территория).
Согласно п.п. "б" п. 3 Правил "обособленная территория" - территория, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающая к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил.
Дополнительная территория определяется в порядке установленном п. 5 Правил.
Согласно п. 6 Правил максимальные значения расстояний дифференцируется в зависимости от сфер деятельности социально значимых объектов до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления.
Границы прилегающих территорий определяются в решениях органа местного самоуправления, к которым прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта указанных в пункте 2 названных Правил (п. 8 Правил).
В силу названных выше норм Федерального закона № 171-ФЗ и пунктов 4, 5, 7, 8 Правил, администрация города Перми наделена полномочиями по определению границ прилегающих к некоторым организация и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.
В оспариваемом постановлении в п. 1 администрацией установлены минимальные значения расстояний до границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции:
20 метров от входа на обособленную территорию, при ее наличии, или от входа в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в настоящем пункте, при отсутствии обособленной территории, до входа для посетителей в организацию общественного питания, осуществляющую розничную продажу алкогольной продукции (п. 1.1);
50 метров от входа на обособленную территорию, при ее наличии, или от входа в здание (строение, сооружение), при отсутствии обособленной территории, до входа для посетителей в стационарный торговый объект, осуществляющий розничную продажу алкогольной продукции (п. 1.2).
Суд соглашается с доводом заявителей о том, что расстояние, описанное в п. 1.2. постановления администрации № 1262, не позволяет с точностью установить, от входа в какое здание (строение, сооружение), в отсутствие обособленной территории, следует производить измерение.
Дополнительная территория, согласно п. 5 Правил, определяется: при наличии обособленной территории - от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект; при отсутствии обособленной территории - от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил, до входа для посетителей в стационарный торговый объект
Поскольку в п. 1.2 оспариваемого постановления органа местного самоуправления границы прилегающих территорий определены администрацией "от входа на обособленную территорию, при ее наличии, или от входа в здание (строение, сооружение), при отсутствии обособленной территории, до входа для посетителей в стационарный торговый объект, осуществляющий розничную продажу алкогольной продукции" и отсутствует определение границ "от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), при отсутствии обособленной территории", суд пришел к выводу о несоответствии нормативного акта в оспариваемой части Постановлению Правительства № 1425.
Таким образом, в оспариваемом пункте 1.2 постановления администрации № 1262 отсутствует определение границ "от входа для посетителей в стационарный торговый объект".
Общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы (формальной определенности закона), обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (статья 19, части 1 и 2) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П и от 11 ноября 2003 года № 16-П).
Выявленная неопределенность правового содержания оспариваемого постановления, по мнению суда, допускает неоднозначное его толкование и, следовательно, может привести к произвольному его применению.
По указанным выше основаниям также признаны обоснованными доводы заявителей о несоответствии схем границ прилегающих территорий ст. 19 Конституции Российской Федерации, поскольку на утвержденных схемах не указаны координаты либо иные данные, позволяющие однозначно определить правильность обозначения входов в организации и объекты; не указаны значения использованных радиусов и примененный масштаб, не указаны входы в стационарные торговые объекты.
Кроме того, ответчиком не опровергнут довод относительно того, что из содержания Схем не следует, что они выполнены на картографической основе, где в графической и текстовой форме воспроизведены сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, расположенных на таких земельных участках. Соответственно, графические рисунки, изображенные на Схемах, в полной мере не позволяют соотнести то, что изображено на Схемах, с тем смыслом, который закреплен в понятиях, используемых в Земельном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и соответственно в п. 4 ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ.
При этом заявителями приведены многочисленные примеры и представлены соответствующие доказательства выявленных ими несоответствий и неточностей отдельных Схем фактическим данным ввиду неопределенности, допущенной в п. 1.2 постановления администрации № 1262, а также вследствие неуказания в Схемах используемых значений.
Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Оценив представленные в материалы дела доказательства по вышеуказанным правилам, суд считает приведенные доводы со стороны заявителей обоснованными.
В частности, в ходе исследования оспариваемого нормативного правового акта, а также доказательств, представленных в материалы дела, судом установлено, что в нарушение п. 2 ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ, п. 2 Правил действие постановления администрации № 1262 распространяется на образовательные организации, имеющие организационно-правовую форму общество с ограниченной ответственностью.
Так, на Схеме "Том 2. Индустриальный район", ул. Качалова, 10. Лист 107И" обозначена образовательная организация ООО "Гармония".
Поскольку указанная организация является коммерческой организацией, то в силу положений ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" не может быть признана образовательной организацией.
Несоответствие оспариваемого постановления п.п. 5, 7 Правил представлено многочисленными примерами (т. 1 л.д. 12, 13, т. 2 л.д. 62-63, т. 3 л.д. 13). При этом, в качестве доказательств заявителями представлены фотоотчеты по указанным в заявлениям адресам, графические материалы, подготовленные ООО "Альянс-Геодезия", информация ресурса 2ГИС по состоянию на июнь 2014 года (т. 1 л.д. 114-130, т. 2 л.д. 95-113, т. 3 л.д. 22-30).
Указанные доказательства проанализированы судом, соотнесены с представленными ответчиком на обозрение в судебном заседании Схемами.
По результатам анализа суд согласен со следующими доводами:
на представленных Схемах не указан размер радиуса, что не позволяет установить, какое использовалось значение расстояния для определения границ прилегающей территории к соответствующей организации и (или) объекту - минимальное, установленное оспариваемым актом, некое значение в промежутке между минимальным и максимальным рассчитанным в соответствии с п. 6 Правил) или максимальное;
отсутствуют координаты либо иные данные, позволяющие однозначно определить правильность обозначения на Схемах границ прилегающих территорий входов в организации и (или) объекты;
не указаны входы в стационарные торговые объекты, что не позволяет определить, входят ли указанные входы внутрь окружностей;
при наличии нескольких входов в здание (строение, сооружение) в отдельных случаях расчет выполнен по радиусу окружностей от входов, не являющихся входами в изолированный объект недвижимого имущества, в котором находится организация и (или) объект, поименованный в п. 2 Правил;
в ряде случаев расстояние рассчитано от обособленной территории, которая не соответствует данному понятию, закрепленному в п. 3 Правил, а также от зданий (строений, сооружений), в которых медицинские и образовательные учреждения отсутствуют.
Согласно ч. 6 ст. 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 АПК РФ ответчик обязан направить или представить в арбитражный суд и лицам, участвующим в деле, отзыв на исковое заявление с указанием возражений относительно предъявленных к нему требований по каждому доводу, содержащемуся в исковом заявлении.
Ответчик приведенные доводы со стороны заявителей в соответствии с требованиями, содержащимися в ч. 1 ст. 131 АПК РФ не опроверг, в нарушение ст. 65, 194 АПК РФ не представил доказательств законности и обоснованности принятого постановления администрации № 1262.
Права участников процесса неразрывно связаны с их процессуальными обязанностями, поэтому в случае нереализации участником процесса предоставленных ему законом прав, последний несет риск наступления неблагоприятных последствий, связанных с несовершением определенных действий (ч. 2 ст. 9 АПК РФ).
В то же время, довод ЗАО "ТД "ПЕРЕКРЕСТОК" относительно того, что администрацией в нарушение требований п. 7 Правил не закреплен способ расчета, подлежит отклонению на основании следующего.
В силу п. 7 Правил способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления.
Постановлением администрации города Перми от 26.04.2013 № 312 "Об определении способа расчета расстояния от и (или) объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, до границ прилегающих территорий" определен способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, до границ прилегающих территорий - по кратчайшему расстоянию по прямой линии (по радиусу). Указанное Постановление является действующим, в установленном порядке оспорено не было.
В то же время указанные выводы не влияют на результат рассмотрения настоящего дела.
Доводы заявителей о нарушении прав принятым постановлением администрации № 1262 в сфере осуществления предпринимательской деятельности суд признает обоснованными и подтвержденными соответствующими доказательствами.
Так, в частности, из представленных в материалы дела доказательств следует, что заявителям отказано в переоформлении лицензий, выданы предписания об устранении нарушения законодательства, регулирующего производство и оборот алкогольной продукции со ссылкой на несоответствие оспариваемым постановлению и схемам (л.д. 1-6, т. 2, 20-21, т. 3).
В силу вышеизложенного, поскольку заявители представили достаточные обоснования несоответствия оспариваемого постановления действующему законодательству и нарушения своих прав, в том числе и в сфере осуществления экономической деятельности, а ответчиком, напротив, в нарушение ст. 65, 194 АПК РФ, не представлено доказательств соответствия принятого им постановления положениям вышеприведенных нормативных правовых актов, заявленные требования подлежат удовлетворению.
Судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны на основании ст. 110 АПК РФ.
Излишне уплаченная государственная пошлина подлежит возврату ООО "Виват-трейд" в порядке ст. 104 АПК РФ на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь ст. 104, 110, 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

решил:

Признать недействующим Постановление администрации г. Перми от 30.12.2013 № 1262 "Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции", как не соответствующее ч. 3 ст. 15, ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч.ч. 2, 4 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", п.п. 2, 5, 7 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1425.
Взыскать с администрации города Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460) в пользу закрытого акционерного общества "Торговый дом "ПЕРЕКРЕСТОК" (ИНН: 7728029110, ОГРН: 1027700034493) судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000 (Две тысячи) рублей.
Взыскать с администрации города Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Виват-трейд" (ИНН: 5903048771, ОГРН: 1045900388258) судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000 (Две тысячи) рублей.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Виват-трейд" (ИНН: 5903048771, ОГРН: 1045900388258) из доходов федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 12.08.2014 № 18349 государственную пошлину в размере 2000 (Две тысячи) руб.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий
Т.И.МЕЩЕРЯКОВА

Судьи
А.Е.АЛЕКСЕЕВ
Е.М.ТРЕФИЛОВА


------------------------------------------------------------------