Решение Пермского краевого суда от 29.01.2014 по делу N 3-154/2013, 3-3/2014 <О признании недействующим раздела III Порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок , расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 22.05.2013 N 511-п>
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 29 января 2014 г. по делу № 3-154/2013, 3-3/2014
Пермский краевой суд в составе председательствующего судьи Хрусталевой Л.Е.
при секретаре Д.,
с участием прокурора прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А,
представителя Правительства Пермского края Ш., действующего на основании доверенности от 31.05.2013 года № СЭД-01-22-53,
представителя Министерства транспорта и связи Пермского края Р., действующего на основании доверенности от 09.09.2013 года № СЭД-01-22-66,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим раздела III Порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 22.05.2013 года № 511-п,
установил:
Постановлением Правительства Пермского края от 22.05.2013 года № 511-п утвержден Порядок создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края (далее - Порядок). Текст постановления опубликован в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", № 20 (251), 27.05.2013 года.
Раздел III указанного Порядка поименован "Создание и использование парковок (парковочных мест) в придорожной полосе автомобильных дорог" и включает в себя пункты 3.1-3.6.
Согласно пункту 3.1 раздела III указанного Порядка парковки (парковочные места) в придорожных полосах автомобильных дорог, совмещенные либо не совмещенные с объектами дорожного сервиса и иными объектами, расположенными вдоль автомобильных дорог, создаются правообладателями земельных участков, расположенных в придорожной полосе, с письменного согласия владельца автомобильной дороги, полученного в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края.
В соответствии с пунктом 3.2 раздела III Порядка правообладатель земельного участка, на котором создается парковка (парковочные места) (далее - владелец), самостоятельно определяет, на возмездной или безвозмездной основе будет осуществляться пользование парковкой (парковочными местами).
Пунктом 3.3 раздела III Порядка установлено, что владелец не вправе оказывать
предпочтение одному пользователю перед другими пользователями в отношении пользования парковкой (парковочными местами), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно пункту 3.4 раздела III Порядка использование платных парковок осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2001 года № 795 "Об утверждении Правил оказания услуг автостоянок".
В соответствии с пунктом 3.5 раздела III Порядка помимо оборудования согласно требованиям пункта 2.5 настоящего Порядка, территория платной парковки в придорожной полосе автомобильной дороги должна быть оборудована системой контроля въезда-выезда и пунктами взимания платы (в случае возмездного пользования парковкой (парковочными местами).
Пункт 3.6 раздела III Порядка определяет, что на правоотношения по созданию и использованию парковок (парковочных мест) в придорожных полосах автомобильных дорог распространяются требования, установленные Постановлением Правительства Пермского края от 08.02.2010 года № 49-п "Об утверждении Перечня и стоимости услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения Пермского края", Приказом Министерства транспорта Пермского края от 19.01.2012 года № СЭД-44-01-05-8 "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги", а также пунктами 2.7-2.9 настоящего Порядка.
Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с заявлением о признании недействующим раздела III Порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края, указав, что оспариваемый раздел Порядка принят с нарушением пункта 3.2 статьи 12 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 08.11.2007 года № 257-ФЗ), а именно с превышением предоставленных Правительству Пермского края полномочий, поскольку в части правового регулирования создания и использования размещаемых в границах придорожных полос автомобильной дороги регионального или межмуниципального значения объектов, сооружений, в том числе парковок (парковочных мест) органы государственной власти Пермского края законом не наделены.
Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство транспорта и связи Пермского края.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор прокуратуры Пермского края Масленникова И.А. заявленные требования поддержала.
Представитель Правительства Пермского края Ш. против удовлетворения заявленных прокурором требований возражал, поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве на заявление прокурора (л.д. 19-23). Дополнительно пояснил, что раздел III Порядка включен с постановление в пределах предоставленных Правительству Пермского края полномочий согласно пункту 9 статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ, поскольку в силу данной нормы высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации может устанавливаться порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения.
Представитель Министерства транспорта и связи Пермского края Р. против удовлетворения заявленных прокурором требований возражал по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д. 53-55). Просил в удовлетворении заявления прокурору отказать.
Заслушав объяснения участвующих в судебном заседании лиц, изучив письменные возражения на заявление, исследовав представленные суду доказательства, суд находит заявленные прокурором требования подлежащими удовлетворению.
В силу статьи 254 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании нормативных актов полностью или в части.
В соответствии со статьями 26, 254 ГПК РФ суд общей юрисдикции рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
Согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспариваемое постановление обладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку принято высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, официально опубликовано, его соответствующие положения содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на регулирование отношений, связанных с созданием и использованием парковок (парковочных) мест на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения и придорожных полосах данных автомобильных дорог.
Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ).
В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится осуществление дорожной
деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности установлены статьей 12 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ. К числу таких полномочий относится установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (п. 3.2).
Законом Пермского края от 14.11.2008 года № 326-ПК "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности", который регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и осуществлением дорожной деятельности в Пермском крае, определено, что порядок создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения устанавливает Правительство Пермского края (пункт 9.1 части 2 статьи 2).
В силу пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ на основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.
Из системного анализа изложенных выше норм следует, что к полномочиям Правительства Пермского края относится установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения. Установление порядка создания и использования парковок (парковочных мест) в придорожных полосах указанных автомобильных дорог к полномочиям Правительства Пермского края ни федеральным законодательством, ни Законом Пермского края от 14.11.2008 года № 326-ПК, ни другими законами Пермского края не отнесено.
Доводы представителей Правительства Пермского края и Министерства транспорта и связи Пермского края о том, что Правительством Пермского края не превышены полномочия при принятии оспариваемого постановления в части раздела III со ссылкой на то, что федеральное законодательство не дает точного толкования словосочетанию "расположенных на автомобильных дорогах", поэтому следует полагать, что в данном случае "на автомобильных дорогах" означает, в том числе и на придорожных полосах, нельзя признать состоятельными.
Из содержания пункта 3.2 статьи 12 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями по установлению порядка создания и использования парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения.
Понятие парковки (парковочных мест) в Федеральном законе от 08.11.2007 года № 257-ФЗ не содержится.
Согласно пункту 21 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под парковкой (парковочным местом) понимается специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся, в том числе, частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения.
В соответствии с пунктом 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 года № 1090 парковка (парковочное место) - специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения.
В основных понятиях, применяемых в Федеральном законе от 08.11.2007 года № 257-ФЗ, стоянки (парковки) транспортных средств, за исключением объектов дорожного сервиса, отнесены к элементам обустройства автомобильных дорог (пункт 5 статьи 3). К объектам дорожного сервиса относятся здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств) (пункт 13 статьи 3).
В соответствии с ГОСТ Р 52765-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Классификация" предусмотрены площадки для остановки и стоянки автомобилей: оборудованные площадки или уширения проезжей части для остановок и кратковременных стоянок автомобилей у объектов дорожного сервиса, историко-архитектурных комплексов и других, привлекательных для участников дорожного движения мест с систематической остановкой автомобилей (пункт 3.22).
Согласно ГОСТу Р 52766-2007. Национальный стандарт Российской Федерации "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования" этот Стандарт распространяется на элементы обустройства автомобильных дорог общего пользования, предназначенные для повышения удобства и безопасности дорожного движения. Стандарт устанавливает основные параметры и технические требования к элементам обустройства автомобильных дорог.
Пунктом 5.1.3.1 вышепоименованного ГОСТа определено, что площадки для кратковременной остановки и стоянки автомобилей следует предусматривать у пунктов питания, торговли, культурных, спортивных сооружений, источников питьевой воды и в других местах с систематическими остановками автомобилей.
Во исполнение части 2 статьи 22 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ Правительством Российской Федерации 29.10.2009 года принято Постановление № 860 "О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода". Указанным Постановлением утверждены требования к перечню минимально необходимых услуг, оказываемых на
объектах дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода автомобильных дорог, которыми, в частности, установлено, что владельцы и пользователей транспортных средств, проживающих в кемпинге должны иметь возможность воспользоваться, в том числе стоянкой транспортного средства у места проживания; лица, проживающие в мотеле - охраняемой стоянкой транспортных средств; на площадке отдыха также должна быть оборудована стоянка транспортных средств; у пунктов общественного питания должны быть площадки для стоянки легковых и грузовых автомобилей; у автозаправочной станции - площадки для остановки транспортных средств; у моечного пункта, предприятий торговли, станций технического обслуживания - площадки-стоянки для легковых автомобилей.
При совокупном толковании пунктов 5, 13 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ с учетом указанных ГОСТов следует вывод о том, что стоянки (парковки) транспортных средств за исключением стоянок, которые организуются для функционирования объектов дорожного сервиса, являются элементами обустройства автомобильных дорог.
Стоянки автомобильного транспорта в придорожных полосах, созданные для функционирования объектов дорожного сервиса относятся к объектам дорожного сервиса.
В силу пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 10.12.1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог. Парковки (парковочные места) в границах населенных пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 08.11.2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ придорожные полосы устанавливаются вне границ населенных пунктов.
В состав автомобильных дорог придорожные полосы не входят в связи со следующим.
Статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ определено, что для целей указанного Федерального закона под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (пункт 1).
Согласно пункту 16 этой же статьи придорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.
Таким образом, придорожная полоса по смыслу указанного Федерального закона не входит в состав автомобильной дороги.
Основу для такого вывода дает также совокупный анализ содержаний пунктов 3.1, 3.2, 3.3 статьи 12 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ.
Как следует из содержания статьи 12 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности относится не только установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.2), но и принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, и о прекращении такого использования (пункт 3.1), установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.3).
Согласно пункту 7 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ, владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации; в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, полномочия владельца автомобильных дорог вправе осуществлять Государственная компания "Российские автомобильные дороги" в отношении автомобильных дорог, переданных ей в доверительное управление.
К собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 5 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ).
Между тем, земельные участки в придорожных полосах могут находиться в собственности как граждан, так и юридических лиц.
В силу положений статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации права владения, пользования и распоряжения своим имуществом принадлежат собственнику. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Согласно пункту 1 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в
обороте.
Из содержания пунктов 16, 17 Правил оказания услуг автостоянок, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2011 года № 795, следует, что оплата потребителем оказанных услуг автостоянки осуществляется в порядке, установленном договором, цена оказываемой услуги определяется договором.
Иное толкование понятия "автомобильная дорога", чем то, которое дано в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ, при реализации предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности полномочий, указанных в пунктах 3.1, 3.2, 3.2 статьи 12 данного Федерального закона означало бы то, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности относится как установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения и придорожных полосах, так и принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных не только на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, но и в придорожных полосах, и о прекращении такого использования, а также установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными как на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, так и в придорожных полосах, что однозначно бы нарушало права собственников земельных участков на владение, пользование и распоряжение земельным участком.
Таким образом, довод представителей заинтересованных лиц о том, что словосочетание "на автомобильных дорогах" означает, в том числе и в придорожных полосах, направлен на расширение приведенного в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ.
При указанных обстоятельствах согласиться с доводом представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемое в части постановление принято в полном объеме в пределах полномочий Правительства Пермского края не представляется возможным.
Нельзя признать состоятельным довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемый раздел Порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края, принят в пределах полномочий Правительство Пермского края со ссылкой на то, что в соответствии с законом порядок использования придорожных полос автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения может устанавливаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 3 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения дорожной деятельности могут предоставляться земельные участки для:
1) размещения автомобильных дорог;
2) размещения объектов дорожного сервиса, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел;
3) установления полос отвода автомобильных дорог.
Согласно пункту 3.1 ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в границах полос отвода автомобильных дорог могут предоставляться в установленном настоящим Кодексом порядке гражданам и юридическим лицам для размещения объектов дорожного сервиса. Для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог. Установление границ полос отвода автомобильных дорог и границ придорожных полос автомобильных дорог, использование таких полос отвода и придорожных полос осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Порядок установления границ придорожных полос автомобильных дорог и использования придорожных полос определены законодателем в статье 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ.
Пунктом 9 статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ определено, что порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения может устанавливаться соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
Особый режим в придорожных полосах дорог общего пользования устанавливается в связи с необходимостью обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания таких автомобильных дорог, их сохранности и с учетом перспектив их развития.
Из содержания статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ следует, что целью принятия порядка установления и использования придорожных полос является необходимость соблюдения особого режима использования земельных участков в границах придорожных полос, поскольку собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в пределах придорожных полос автомобильной дороги должны осуществлять хозяйственную и иную деятельность на таких земельных участках, включая возведение объектов, при условии недопущения нанесения вреда автомобильной дороге и входящим в ее состав дорожным сооружениям, соблюдения условий эксплуатации автомобильной дороги и безопасности дорожного движения. Порядок установления и использования придорожных полос требуется для определения процедуры установления придорожных полос автомобильных дорог, их размеров и условий использования придорожных полос автомобильных дорог.
Установление порядка использования придорожных полос не тождественно установлению порядка создания парковок.
Постановлением Правительства Пермского края от 07.10.2009 года № 694-п утвержден, в том числе Порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае. Данное Постановление является действующим. Указанным Порядком регламентированы условия использования придорожных полос собственниками, пользователями, арендаторами земельных участков, введены определенные запреты, ограничения.
При указанных обстоятельствах оснований полагать, что оспариваемый раздел Порядка регулирует отношения по установлению и использованию придорожных полос, не имеется.
Кроме того, как следует буквально из текста преамбулы оспариваемого в части Постановления Правительства Пермского края от 22.05.2013 года № 511-п, его принятие обусловлено реализацией полномочий, предоставленных органам государственной власти субъекта Российской Федерации пунктом 3.2 статьи 12 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В разделе "Общие положения" Порядка указывается на то, что настоящий Порядок создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края (далее - Порядок), устанавливает требования к созданию и использованию, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края (далее - автомобильные дороги).
Данное обстоятельство также приводит к выводу о том, что оспариваемое в части постановление Правительства Пермского края принято для регулирования отношений, связанных с созданием и использованием парковок (парковочных мест), а не в целях регулирования отношений по установлению границ придорожных полос и использованию придорожных полос.
Из содержания раздела III Порядка видно, что указанным разделом установлен порядок создания и использования парковок (парковочных мест), а не порядок использования придорожных полос. В частности, пунктом 3.2 указанного раздела Порядка определено, что правообладатель земельного участка, на котором создается парковка (парковочные места) самостоятельно определяет, на возмездной или безвозмездной основе будет осуществляться пользование парковкой (парковочными местами). Пунктом 3.3 раздела III Порядка установлено, что владелец не вправе оказывать предпочтение одному пользователю перед другими пользователями в отношении пользования парковкой (парковочными местами), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Требования к оборудованию платной парковки в придорожной полосе установлены в пункте 3.5 раздела III Порядка. Пункт 3.4 определяет, в соответствии с каким нормативным правовым актом осуществляется использование платных парковок, пункт 3.6 устанавливает, какие нормативные правовые акты Пермского края распространяются на правоотношения по созданию и использованию парковок (парковочных мест) в придорожных полосах автомобильных дорог Пермского края, а также какие пункты указанного выше Порядка.
В данном случае указанные оспариваемые нормы касаются использования парковок (парковочных мест) в придорожных полосах автомобильных дорог, и не относятся к порядку использования придорожных полос.
Согласиться с представителями заинтересованных лиц в том, что оспариваемое в части постановление принято, в том числе и в пределах полномочий, которые предоставлены высшему исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации пунктом 9 статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ нельзя.
С учетом вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что указанные оспариваемые нормы приняты Правительством Пермского края не в пределах полномочий, установленных пунктом 9 статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ, о чем ошибочно утверждают представители заинтересованных лиц.
Таким образом, суд считает установленным, что раздел III Порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального
значения Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 22.05.2013 года № 511-п принят за пределами полномочий исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку устанавливает порядок создания и использования парковок (парковочных) мест за пределами автомобильных дорог - в придорожных полосах.
Кроме того, реализация органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.
Из содержания пунктов 3.1, 3.2 раздела III Порядка следует, что парковки (парковочные места) в придорожных полосах создаются правообладателями земельных участков, с письменного согласия владельца автомобильной дороги, полученного в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края, решение о том, на возмездной или безвозмездной основе будет осуществляться пользование парковкой (парковочными местами) самостоятельно принимает правообладатель земельного участка, на котором создается парковка (парковочные места).
Вопросы строительства, реконструкции в границах придорожной полосы автомобильной дороги объектов дорожного сервиса регулируются, в частности, пунктом 8 статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ, согласно которой строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги таких объектов, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей (далее в настоящей статье - технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению).
В пункте 3.1 раздела III Порядка указывается на то, что парковки (парковочные места) в придорожных полосах автомобильных дорог создаются с письменного согласия владельца автомобильной дороги, полученного в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края.
Указание на то, что должно содержать указанное согласие, в данном пункте отсутствует.
Кроме того, в пунктах 3.1 и 3.2 в качестве лиц, которые имеют право на создание парковок, указаны правообладатели земельных участков, расположенных в придорожной полосе. Из содержания данных норм не ясно, каким объемом прав в отношении земельных участков, обладают указанные лица.
Из содержания пункта 21 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 года № 1090, следует, что решение о создании парковки (парковочного места) принимается собственником или иным владельцем автомобильной дороги, собственником земельного участка либо собственником соответствующей части здания, строения или сооружения.
Пунктом 10 статьи 22 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ установлено, что строительство, в частности стоянок и мест остановки транспортных средств осуществляется владельцем объекта дорожного сервиса или за его счет.
Суд полагает, что пункты 3.1 и 3.2 раздела III Порядка не отвечают общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку не позволяют сделать однозначный вывод о том, кто принимает решение о создании парковки, то есть допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.
Неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащим федеральному законодательству и недействующим (пункт 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" от 29.11.2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").
В связи с чем пункты 3.1 и 3.2 раздела III Порядка подлежат признанию недействующими также по указанному выше основанию.
При рассмотрении дела судом проверено соответствие порядка принятия Правительством Пермского края оспариваемого в части постановления требованиям Постановления Правительства Пермского края от 05.10.2007 года № 223-п "Об утверждении Регламента подготовки проектов правовых актов Правительства Пермского края и председателя Правительства Пермского края", Постановления Правительства Пермского края от 03.06.2013 года № 595-п "О регламенте Правительства Пермского края". Нарушения процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта судом при рассмотрении дела не установлено.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных прокурором требований в полном объеме.
Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
признать недействующим со дня вступления решения в законную силу раздел III Порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 22.05.2013 года № 511-п.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - с 3 февраля 2014 года.
Судья
Л.Е.ХРУСТАЛЕВА
------------------------------------------------------------------