Апелляционное определение Пермского краевого суда от 27.10.2014 по делу N 33-9407 <Об оставлении без изменения решения Ленинского районного суда г. Перми от 23.07.2014, которым были признаны недействующими отдельные положения Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 >
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 октября 2014 г. по делу № 33-9407
Судья Бузмакова О.В.
Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда в составе:
председательствующего Горбуновой О.А. судей Елецких О.Б., Степанова П.В. при секретаре С.
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Перми 27 октября 2014 г. дело по апелляционному представлению прокурора г. Перми, апелляционной жалобе Пермской городской Думы на решение Ленинского районного суда г. Перми от 23 июля 2014 г., которым постановлено:
заявление прокурора города Перми удовлетворить частично. Признать недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения следующие положения Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13 марта 1996 года (в редакции от 27 августа 2013 года):
в части отсутствия норм, регулирующих основания ответственности представительного органа перед государством - не проведение представительным органом, в том числе вновь избранным, заседания в течение трех месяцев подряд, часть 1 статьи 8 Устава города Перми в части не включения в данную норму указаний на отнесение к вопросам местного значения вопроса по разработке и осуществлению мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов,
пункт 13 части 1 статьи 8 Устава в части отнесения к вопросам местного значения организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в немуниципальных образовательных учреждениях,
пункт 37 части 1 статьи 8 Устава;
пункт 3 части 1 статьи 8.1 Устава в части отсутствия норм по отнесению к полномочиям органов местного самоуправления полномочий по осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд,
пункт 7 части 1 статьи 8.1 Устава в части отсутствия норм по учреждению средства массовой информации в целях обсуждения проектов муниципальных нормативных правовых актов по вопросам местного значения,
пункт 9.1 части 1 статьи 8.1 Устава в части слов "по организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации",
статью 26 Устава в части слов "муниципального заказа".
Прокурору города Перми в удовлетворении заявления в остальной части отказать.
После вступления настоящего решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь.
Заслушав доклад судьи Елецких О.Б., объяснения представителей прокуратуры Третьяковой О.В., Бабакиной А.В., представителя Пермской городской Думы О., проверив дело, судебная коллегия
установила:
Прокурор г. Перми обратился в суд с заявлением об оспаривании ряда положений Устава г. Перми, в том числе о признании Устава недействующим в части отсутствия норм, регулирующих:
процедуру, обеспечивающую возможность депутатам Пермской городской Думы, Главе города Перми - председателю Пермской городской Думы при их отзыве дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для их отзыва,
основания ответственности представительного органа перед государством - не проведение представительным органом, в том числе вновь избранным, заседания в течение трех месяцев подряд,
порядок досрочного прекращения полномочий Пермской городской Думы (в случаях, предусмотренных ч. 16 ст. 35 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); депутата Пермской городской Думы (в случаях, предусмотренных пунктами 1-7, 9, 9.1 ч. 10, ч. 10.1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ), Главы города Перми - председателя Пермской городской Думы (в случаях, предусмотренных пунктами 1-2.1, 4-8, 10, 11-14 ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ);
условия и порядок прекращения полномочий Главы города Перми - председателя Пермской городской Думы в случае удаления его в отставку;
часть 1 ст. 12 Устава в части отсутствия норм, устанавливающих обязательность постоянного проживания на территории городского округа "Город Пермь" иностранного гражданина, имеющего избирательные права;
пункт 7 части 1 статьи 8.1 Устава в части отсутствия норм по учреждению средства массовой информации в целях обсуждения проектов муниципальных нормативных правовых актов по вопросам местного значения.
Судом постановлено приведенное выше решение. В апелляционном представлении прокурор г. Перми просит решение суда отменить в части, в которой в удовлетворении заявления отказано, ссылаясь на то, что выводы суда основаны на неправильном применении норм материального права.
В апелляционной жалобе Пермская городская Дума просит решение суда отменить в части признания недействующим Устава г. Перми в части отсутствия норм, регулирующих основания ответственности представительного органа перед государством - не проведение представительным органом, в том числе вновь избранным, заседания в течение трех месяцев подряд; пункта 7 части 1 статьи 8.1 Устава в части отсутствия норм по учреждению средства массовой информации в целях обсуждения проектов муниципальных нормативных правовых актов по вопросам местного значения, указав, что дословное воспроизведение в Уставе норм федерального закона не требуется.
Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда в обжалуемой части.
Доводы апелляционного представления прокурора отклоняются по следующим основаниям.
Как установлено судом первой инстанции, ч. 1 ст. 12 Устава г. Перми в редакции от 20.06.14. предусматривает, что в соответствии с законодательством граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования возраста 18 лет, а в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, иностранные граждане, достигшие на день голосования возраста 18 лет, вправе избирать депутатов Думы и быть избранными депутатами Думы.
Оспаривая данную норму, прокурор исходил из того, что она допускает расширительное толкование избирательных прав иностранных граждан, по сравнению с федеральным законом, который предусматривает, кроме возрастного ценза, необходимость постоянного или преимущественного проживания на территории муниципального образования.
Согласно п. 10 ст. 4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 3 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Вывод суда об отказе в удовлетворении заявленных требований в указанной части является правильным. Оспариваемая норма не предусматривает иного правового регулирования избирательных прав иностранных граждан, по сравнению с федеральным законодательством, является отсылочной. Из текста данной нормы следует, что избирательные права как граждан РФ, так и иностранных граждан реализуются в соответствии с законодательством. Отсутствие указания на постоянное проживание иностранных граждан на территории городского округа не дает в этом случае оснований для расширительного толкования прав указанных лиц.
Статьями 84.2-84.6 Устава г. Перми регламентирована процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления.
Положениями ч. 2 ст. 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
По мнению прокурора, Устав не обеспечивает возможность дать указанным лицам объяснения избирателям, предоставляя возможность дать объяснения лишь инициаторам собрания для создания инициативной группы по отзыву.
Доводы прокурора в соответствующей части нельзя признать обоснованными.
Статья 84.3 Устава г. Перми предусматривает, что инициативные группы граждан по отзыву Главы города - председателя Думы, депутата Думы образуются на собраниях граждан по месту жительства.
Собрание граждан для создания инициативной группы считается правомочным, если на нем присутствуют не менее пятидесяти граждан данного избирательного округа, обладающих избирательным правом.
Инициаторы собрания для создания инициативной группы по отзыву Главы города - председателя Думы, депутата Думы обязаны известить соответственно Главу города - председателя Думы, депутата Думы о времени и месте проведения собрания. Указанным лицам должно быть обеспечено право лично присутствовать на собрании, а также право выступления на нем независимо от предоставления им информации по существу причин отзыва.
Таким образом, возможность выступления на собраниях избирателей обеспечивает возможность дать объяснения не только перед инициаторами отзыва, как ошибочно полагает прокурор. В этой связи нельзя сделать вывод об отсутствии в Уставе норм, предусматривающих возможность дать избирателям объяснения по поводу оснований отзыва.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 44 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.
По мнению прокурора, Устав г. Перми не содержит норм, регулирующих порядок досрочного прекращения полномочий Пермской городской Думы, депутата Пермской городской Думы, Главы города Перми - председателя Пермской городской Думы, условия и порядок прекращения полномочий Главы города Перми - председателя Пермской городской Думы в случае удаления в отставку.
Доводы апелляционного представления в указанной части не могут быть приняты во внимание.
Частью 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ определены случаи досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Частью 4 ст. 42 Устава г. Перми предусмотрено, что полномочия депутата Думы прекращаются досрочно в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Основания и порядок досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования определены в ч. 16 ст. 35 и ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ.
Досрочное прекращение полномочий Думы регламентировано ст. 48 Устава г. Перми. Так, полномочия Думы прекращаются досрочно:
1) в случае принятия Думой решения о самороспуске, если за принятие указанного решения проголосовало не менее чем две трети от установленного числа депутатов Думы;
4) в иных случаях, предусмотренных законодательством.
Ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Часть 2 ст. 74.1 Закона предусматривает основания для удаления главы муниципального образования в отставку.
Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования регламентированы ч. 6 ст. 36 этого же Закона.
Согласно п. 42.2 ст. 41 Устава Дума принимает решение об удалении Главы города - председателя Думы в отставку в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
В соответствии с ч. 17 ст. 50 Устава полномочия Главы города - председателя Думы прекращаются досрочно в случаях, установленных федеральным законодательством.
Суд обоснованно учитывал и положения ст. 47 Устава, согласно которой Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решение об удалении Главы города - председателя Думы в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Думы и иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставам.
Проанализировав вышеприведенные положения Устава г. Перми, суд пришел к правильному выводу, что данные нормы содержат отсылку к федеральному законодательству, что не свидетельствует о не урегулированности Уставом оснований и порядка прекращения полномочий представительного органа, депутатов и Главы города.
Несогласие прокурора с выводом суда в части признания недействующей ч. 1 ст. 8 Устава города Перми (в отношении вопроса по разработке и осуществлению мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия) с момента вступления в законную силу настоящего решения, а не с момента вступления в силу Федерального закона от 22.10.2013 г. № 284-ФЗ, также не является основанием для изменения решения в указанной части. Решение суда не противоречит требованиям ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, учитывая, что прокурором оспаривался правовой акт в данной части по мотиву отсутствия в нем определенных норм. Следует учесть и то, что решением Пермской городской Думы от 20.06.2014 № 133 ст. 8 Устава уже дополнена подпунктом 7.2 по вопросу разработки и осуществления мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, отсутствие регулирования которого оспаривалось прокурором.
Доводы апелляционной жалобы Пермской городской Думы также не влекут необходимость отмены решения суда.
В соответствии с пп. 7 ч. 1 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями:
учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
Редакция п. 7 ч. 1 ст. 8.1 Устава г. Перми, действующая на момент рассмотрения дела, была изложена следующим образом: "учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации". В этой связи суд пришел к правильному выводу, что пп. 7 ч. 1 ст. 8.1 Устава не соответствует вышеприведенным положениям федерального закона, которые предусматривают необходимость учреждения средства массовой информации не только в целях опубликования правовых актов, но и в целях обсуждения их проектов по вопросам местного значения.
Кроме того, на момент рассмотрения апелляционной жалобы действует следующая редакция указанной нормы Устава: "7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации" (п.п. 7 в ред. решения Пермской городской Думы от 20.06.2014 № 133).
Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Случаи ответственности представительного органа муниципального образования перед государством предусмотрены статьей 73 Федерального закона № 131-ФЗ, в том числе частями 2.1, 2.2, согласно которым одним из оснований ответственности представительного органа перед государством является не проведение представительным органом, в том числе вновь избранным, заседания в течение трех месяцев подряд.
Ответственность Думы перед государством регламентирована ст. 86 Устава г. Перми. Вместе с тем, Устав не предусматривает такого основания ответственности представительного органа, как не проведение представительным органом, в том числе вновь избранным, заседания в течение трех месяцев подряд.
Удовлетворяя требования прокурора в данной части, суд правильно учитывал то, что какие-либо отсылочные нормы в статье 86 Устава отсутствуют. В этой связи не могут быть признаны обоснованными доводы жалобы о несогласии с решением в соответствующей части. Ссылка в жалобе на то, что установление ответственности для вновь избранного представительного органа не актуально для г. Перми, основана на ином толковании закона. В ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ речь идет о вновь избранном представительном органе, а не вновь созданном муниципальном образовании.
Иных оснований, влекущих необходимость отмены решения, апелляционная жалоба и апелляционное представление не содержат. Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Апелляционное представление прокурора г. Перми, апелляционную жалобу Пермской городской Думы на решение Ленинского районного суда г. Перми от 23 июля 2014 г. оставить без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
------------------------------------------------------------------