Решение Пермского краевого суда от 28.10.2014 по делу N 3-84-2014 <О признании недействующими абзацев второго и третьего пункта "г" части 2 статьи 5 Закона Пермского края от 14.02.2014 N 293-ПК "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Пермского края под индивидуальными либо блокированными жилыми домами">

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 28 октября 2014 г. по делу № 3-84-2014

Пермский краевой суд в составе председательствующего судьи Спиридонова Е.В.
при секретаре П.
с участием прокуроров прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А. и Ширяевой Т.Ю., представителя Законодательного Собрания Пермского края А., представителя губернатора Пермского края Я., представителя департамента земельных отношений администрации г. Перми Ч., рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 28 октября 2014 года гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Пермского края под индивидуальными либо блокированными жилыми домами",

установил:

Законодательным Собранием Пермского края 23.01.2014 года принят Закон Пермского края "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Пермского края под индивидуальными либо блокированными жилыми домами". Закон подписан губернатором Пермского края 14.02.2014 года за № 293-ПК, опубликован в "Бюллетене правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", № 7, 24.02.2014 г. Закон вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования и действует в соответствии со статьей 6 Закона до 31 декабря 2015 года.
Как следует из преамбулы Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Пермского края под индивидуальными либо блокированными жилыми домами" (далее - Закон Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК), он определяет случаи бесплатного предоставления в собственность граждан Российской Федерации земельных участков на территории Пермского края из земель, находящихся в государственной собственности Пермского края, муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, под индивидуальными или блокированными жилыми домами, созданными до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 "О собственности в СССР".
Статьями 2-4 Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК установлены случай бесплатного предоставления земельных участков гражданам на территории края: если на земельном участке расположен жилой дом, созданный до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР", в котором гражданин (граждане) фактически проживает (проживают) не менее 15 лет и для которого данный жилой дом является единственным имеющимся жилым домом (абзац первый части 1 ст. 2 Закона), а также условия такого предоставления, в частности такие как: жилой дом пригоден для постоянного проживания (пункт "а" части 1 ст. 2), в отношении земельного участка под жилым домом отсутствуют ограничения либо запреты его предоставления в собственность гражданина (граждан), установленные в соответствии с земельным и (или) градостроительным законодательством (пункт "б" части 1 ст. 2), предоставление земельного участка под жилым домом не нарушает прав и охраняемых законом интересов других лиц (пункт "в" части 1 ст. 2), однократное бесплатное предоставление земельного участка под жилым домом (часть 2 ст. 2).
Процедура принятия решения о предоставлении земельных участков определена статьей 5 оспариваемого Закона.
Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с заявлением о признании недействующим Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Пермского края под индивидуальными либо блокированными жилыми домами". В обоснование заявления указал, что установление законодательством субъекта Российской Федерации категории лиц, которым бесплатно предоставляются земельные участки в собственность, прямо противоречит основным принципам земельного законодательства Российской Федерации, одним из которых является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Федеральный законодатель не предоставлял субъектам Российской Федерации право определения круга лиц, дополнительных оснований и условий для бесплатного предоставления земли в собственность лицам, самовольно построившим жилые дома на земельных участках, которые не были им предоставлены до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР". Вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 2 которой предоставление таких земельных участков в собственность осуществляется только за плату. Оспариваемым Законом фактически установлены основания возникновения права собственности граждан на самовольно занятые и используемые в течение длительного времени земельные участки в силу приобретательной давности, а также порядок легализации такого права на соответствующие земельные участки. Установленные гражданским законодательством основания возникновения права собственности на земельные участки и порядок признания такого права, а также критерии, при наличии которых у гражданина может возникнуть право собственности на имущество в силу приобретательной давности, не допускают возможности признания права собственности гражданина на самовольно занятый земельный участок, независимо от длительности сроков его использования гражданином. Таким образом, Законом Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК с превышением полномочий установлены дополнительные, не предусмотренные законодательством, основания возникновения права собственности граждан на земельные участки, определен не предусмотренный федеральным законодательством порядок признания права собственности на самовольно занятые земельные участки в силу приобретательной давности.
В судебном заседании прокуроры Пермской краевой прокуратуры Масленникова И.А. и Ширяева Т.Ю. заявленные требования поддержали по основаниям, указанным в заявлении.
Представитель Законодательного Собрания Пермского края А., представитель губернатора Пермского края Я., представитель департамента земельных отношений администрации г. Перми Ч. просили отказать в удовлетворении заявления, указав, что Закон Пермского края № 293-ПК принят Законодательным Собранием Пермского края в пределах полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, направлен на реализацию права на приобретение земельных участков гражданами, для которых жилой дом, расположенный на таком земельном участке, является единственным жильем.
Представитель Министерства по управлению имуществом и земельным отношениям Пермского края, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в суд не явился.
Заслушав объяснения участвующих в деле прокуроров, представителей Законодательного Собрания Пермского края, губернатора Пермского края и департамента земельных отношений администрации г. Перми, допросив свидетелей Н., Г., Ш., исследовав доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению.
В соответствии с подпунктами "в", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).
Одним из основных принципов земельного законодательства является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункта 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 2 которой предоставление таких земельных участков в собственность осуществляется за плату.
Вместе с тем федеральный законодатель во втором предложении приведенного пункта предусмотрел возможность бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При этом, как усматривается из положений пункта 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не наделены правом устанавливать основания для возникновения права собственности граждан на земельные участки, поскольку гражданские права и обязанности возникают по основаниям, предусмотренным статьей 8 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Как следует из положений пункта 1 ст. 25 Земельного кодекса Российской Федерации, права на земельные участки, в том числе право собственности, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Так, согласно подпункту 2 пункта 1 ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права (в том числе право собственности на недвижимое имущество) и обязанности могут возникать из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
Вместе с тем, исходя из положений пункта 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков, а не основания возникновения прав на земельные участки, поскольку в случае бесплатного предоставления земельного участка основанием для возникновения права собственности на такой земельный участок является решение органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, принятое в соответствии со ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации.
Поскольку частью 1 ст. 2 Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Пермского края под индивидуальными либо блокированными жилыми домами" случаем предоставления земельного участка в собственность гражданина (граждан) названо нахождение на земельном участке жилого дома, созданного до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР", в котором гражданин (граждане) фактически проживает (проживают) не менее 15 лет и для которого данный жилой дом является единственным имеющимся жилым домом, следовательно, названным Законом устанавливаются именно случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан, а не основания возникновения прав на земельные участки.
На установление Законом Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК именно случаев предоставления земельных участков в собственность граждан, указывает также то обстоятельство, что закон распространяет свое действие на граждан, проживающих в жилых домах, созданных до вступления в силу Закона СССР от 06.03.1990 № 1305-1 "О собственности в СССР", у которых не сохранились документально подтвержденные сведения об отводе земельных участков для целей строительства домов. Поскольку какого-либо правового регулирования вопроса предоставления земельных участков таким гражданам бесплатно на федеральном уровне не предусмотрено, оспариваемый Закон принят в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий по определению случаев бесплатного предоставления земли в собственность граждан.
При таких обстоятельствах, в отсутствие в федеральном законодательстве норм, регулирующих порядок предоставления бесплатно земельных участков на основании пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, определение Законом Пермского края № 293-ПК условий предоставления земельных участков является реализацией законодателем субъекта Российской Федерации предоставленного Земельным кодексом Российской Федерации полномочия по установлению случаев предоставления бесплатно земельных участков. Таким образом, Пермский край как субъект Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ, был вправе регламентировать и механизм реализации бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, путем установления условий предоставления земельных участков.
Суд не может согласиться с доводом прокурора о том, что оспариваемый им Закон устанавливает основание возникновения права собственности на самовольно занятый земельный участок в силу приобретательной давности, а также узаконивает самовольные постройки.
Основания и условия признания права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости, основания признания права собственности на имущество в силу приобретательной давности лицом, не являющимся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, установлены Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 222, 234). Право собственности на названные объекты недвижимости устанавливается в судебном порядке по правилам, предусмотренным гражданским и гражданским процессуальным законодательством, которые согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации, то есть основания возникновения права собственности на такое имущество регулируются федеральным законодательством.
Оспариваемым же Законом Пермского края № 293-ПК установлены названные в статье 2 Закона случаи предоставления гражданам земельного участка бесплатно и однократно, основания, условия для обращения и предоставления гражданам земельных участков (статьи 2, 3, 5), критерии предоставления земельного участка и его размеры (статьи 3, 4) и иные условия, необходимые для решения вопроса о предоставлении земельного участка (статьи 2, 5 Закона Пермского края № 293-ПК).
Кроме того, законом специального оговорено (часть 3 ст. 2), что его положения о предоставлении земельных участков не распространяются на случаи, когда права на соответствующие земельные участки и (или) расположенные на них жилые дома могут быть зарегистрированы в собственность граждан в соответствии с Федеральным законом от 30.06.2006 № 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 9.1 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", иными федеральными законами, в том числе указываемыми прокурором положениями ст. 25.2 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", то есть не распространяются на случаи, когда граждане располагают документами, подтверждающими права на дома, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, документами, подтверждающими предоставление земельного участка для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования.
Правовых оснований предоставления земельных участков в собственность гражданам, вытекающих из норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, в оспариваемом Законе, таким образом, не содержится.
Помимо этого, как уже было отмечено судом, основанием для возникновения права гражданина на земельный участок в силу части 3 ст. 5 Закона Пермского края № 293-ПК является решение уполномоченного органа о предоставлении земельного участка, то есть основание возникновения гражданских прав и обязанностей, предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Таким образом, нормы Закона Пермского края № 293-ПК не преодолевают действие положений Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующих вопросы приобретения права собственности на самовольные постройки и на имущество в силу приобретательной давности.
Суд не находит состоятельным и довод прокурора о том, что установление случаев предоставления земельных участков гражданам по Закону Пермского края № 293-ПК ставит таких граждан в преимущественное положение перед иными гражданами Российской Федерации на равный доступ к земельным участкам, находящимся в государственной и муниципальной собственности, а также на равную ответственность перед законом. Граждане, которые не подпадают под действие оспариваемого Закона, реализуют свое право на земельные участки в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законодательством.
При указанных обстоятельствах правовых оснований для признания недействующим Закона Пермского края № 293-ПК в целом не усматривается.
Вместе с тем, суд полагает, что подлежат признанию недействующими абзацы второй и третий пункта "г" части 2 статьи 5 Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК, несмотря на то, что в заявлении прокурора не указаны основания, по которым названные нормы краевого закона противоречат федеральному законодательству.
Согласно положениям пункта 3 ст. 246 ГПК Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении.
Часть 2 статьи 5 Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК содержит перечень документов, которые необходимо представить гражданам, заинтересованным в предоставлении земельного участка, вместе с заявлением при обращении в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающих правом его предоставления.
Такими документами являются: копии документов, удостоверяющих личность граждан (пункт "а" части 2 ст. 5); справка органа технической инвентаризации об отсутствии в собственности гражданина иных жилых помещений до 01.12.1998 (пункт "б" части 2 ст. 5); заключение специализированной организации, осуществляющей деятельность в сфере инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, о результатах обследования несущих и ограждающих конструкций жилого дома (пункт "в" части 2 ст. 5); документы, подтверждающие фактическое проживание в жилом доме (документы о прописке, выписки из домовой, похозяйственной книги о зарегистрированных и фактически проживающих гражданах в доме), либо в случае отсутствия этих документов копия решения суда об установлении фактов, имеющих юридическое значение: факта проживания в жилом доме; факта отсутствия нарушений прав, охраняемых законом интересов других лиц (пункт "г" части 2 ст. 5).
Суд полагает, что региональный законодатель, определяя в перечне документов, необходимых для представления гражданам в целях предоставления в собственность земельных участков, копию решения суда об установлении фактов проживания в жилом доме (абзац второй пункта "г" части 2 ст. 5 Закона) и отсутствия нарушений прав, охраняемых законом интересов других лиц (абзац третий пункта "г" части 2 ст. 5), вышел за пределы имеющихся у него полномочий.
Так, согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство, процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации.
Федеральным законодательством (ст. 264 ГПК Российской Федерации) предусмотрено, что факты, имеющие юридическое значение, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций, устанавливает суд.
В приведенном в части 2 ст. 264 ГПК Российской Федерации перечне фактов, имеющих юридическое значение, которые устанавливаются судом, не названы такие факты, как факт проживания в жилом доме, факт отсутствия нарушений прав, охраняемых законом интересов других лиц.
Устанавливая для заинтересованного гражданина обязанность представить в определенных случаях копии судебных решений об установлении названных фактов, имеющих юридическое значение, законодатель Пермского края вне пределов своей компетенции установил перечень таких фактов, имеющих юридическое значение, которые не предусмотрены гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, как подлежащие установлению судом, и которые могли быть предусмотрены только федеральным законодателем.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что положения пункта "г" части 2 ст. 5 Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК не являются вторжением субъекта Российской Федерации в компетенцию федерального законодателя, поскольку региональный закон не устанавливает перечень фактов, имеющих юридическое значение, а лишь указывает на необходимость представления копии решения суда об их установлении, а также о том, что содержащийся в части 2 ст. 264 ГПК Российской Федерации перечень фактов, имеющих юридическое значение и устанавливаемых судом, не является закрытым, является несостоятельным. Отсутствие в ст. 264 ГПК Российской Федерации указания на такие подлежащие установлению судом факты, имеющие юридическое значение, как факт проживания в жилом доме и факт отсутствия нарушений прав, охраняемых законом интересов других лиц, при том, что суд в соответствии с указанной нормой закона рассматривает дела об установлении и других имеющих юридическое значение фактов, которые не поименованы в части 2 ст. 264 ГПК Российской Федерации, не означает, что законодатель Пермского края был вправе определять какие факты, имеющие юридическое значение и необходимые гражданину для целей реализации положений Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК о предоставлении в собственность земельного участка, должен устанавливать гражданин в судебном порядке.
Таким образом, имеются основания для признания абзацев второго и третьего пункта "г" части 2 статьи 5 Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Пермского края под индивидуальными либо блокированными жилыми домами" недействующими с момента вступления решениям суда в законную силу поскольку, как следует из материалов дела на день принятия судебного решения положения Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК применялись и на его основании были реализованы права конкретных граждан.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 198, 199, ст. 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление первого заместителя прокурора Пермского края удовлетворить частично.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы второй и третий пункта "г" части 2 статьи 5 Закона Пермского края от 14.02.2014 № 293-ПК "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Пермского края под индивидуальными либо блокированными жилыми домами".
В остальной части заявленных требований первому заместителю прокурора Пермского края отказать.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 05 ноября 2014 года.

Председательствующий
Е.В.СПИРИДОНОВ


------------------------------------------------------------------